深度剖析：成都城乡融合发展现状、挑战与前瞻

2023年中央经济工作会议明确指出统筹新型城镇化和乡村全面振兴，要坚持不懈抓好“三农”工作，推动城乡融合、区域协调发展。

省委十二届四次全会对以县域为重要切入点扎实推进城乡融合发展作出了安排部署，为成都推动超大城市城乡融合高质量发展指明了方向。

成都推进乡村全面振兴、城乡融合发展具备什么基础、已取得哪些成效？面对挑战，如何探索走出超大城市城乡融合发展新路径？就上述问题，《先锋》对话四川省社会科学院农村发展研究所副所长虞洪研究员进行深度剖析。

基础

成都城乡发展进入深度融合期

《先锋》：城乡融合发展是中国式现代化的重要标志，着眼城乡融合、共富共美，努力构建城乡发展一体化新格局，成都有什么样的基础？

虞洪：改革开放以来，成都农业农村发展大致经历了四个阶段。第一阶段，以土地承包经营为标志，启动农业经营体制改革；第二阶段，以“市带县”为标志，推动行政体制改革；第三阶段，以启动免征农业税试点为标志，推动分配制度改革；第四阶段，以促进城乡一体化为标志，推动统筹城乡改革。

成都“大城市带大农村”特征明显，地区发展差异较大，城乡二元结构矛盾较突出，是全国较早启动推进城乡融合发展的地区之一。2007年获批全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，通过十余年的实践探索，经历了城乡统筹起步探索、系统推进、深化提升和转型创新阶段。随着城镇化进程的深入推进，城乡关系逐渐由以城带乡向城乡融合转变，处于新型城镇化快速发展阶段，形成了以城市为中心、县城为枢纽、中小城镇为节点的新型城镇化体系，具备了城市带动农村、工业反哺农业的经济地理条件，成都城乡发展已进入深度融合期。2019年，成都西部片区正式获批国家城乡融合发展试验区，开展试点探索。按照“替国家试制度、为成都谋发展”的基本要求，成都紧锣密鼓推进试验区建设，以建设践行新发展理念的公园城市示范区为统领，做优做强郊区新城公园城市乡村表达。

通过持续不断推进改革，成都农业农村发展取得阶段性突破，有效供给能力显著增强，规模化集约化水平大幅提升，新产业新业态不断培育壮大，为国家城乡融合发展试验区建设、进一步深化改革奠定了坚实基础。

从产业发展看，有效供给能力显著增强，聚焦“优绿特强新”，不断提高农业供给质量，城乡居民“米袋子、菜篮子、果盘子”更加丰富安全，成为副省级城市和省会城市中唯一的国家农产品质量安全市。从产权制度看，以体制机制创新为动力的要素供给改革加快推进，农村产权的实现和流转政策不断完善，城乡要素流动自由度持续提升，农村劳动力、土地、资本活力不断迸发。从公共服务看，城乡区域分割形态逐步打破，城乡融合互动发展不断加速，以社会力量为补充的公共服务体系加快完善，农村公共服务市场逐步放开，社会力量提供的个性化、高品质服务逐渐向农村延伸，政府主导、社会参与的公共服务供给机制加快构建。从乡村治理看，以村民自治为基础的农村社会治理模式加快形成，新型经济主体和社会组织不断进入农村，新的乡村管理服务体系加速重构，村民自治机制更趋完善。从生活水平看，新农村建设扎实推进，探索形成了“小组微生”新农村综合体建设的体制机制。

成效

努力走在前列、起好示范

《先锋》：近年来，成都推进城乡融合实践，在全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织“五个振兴”中取得了哪些成效？

虞洪：成都市委市政府高度重视“三农”工作，把实施乡村振兴战略摆在建设践行新发展理念的公园城市示范区重要位置，抢抓成渝地区双城经济圈、国家城乡融合发展试验区建设等重大机遇，全面推进乡村振兴、促进城乡融合发展，紧密结合“大城市带大农村”的实际，更加注重顺应城乡融合发展完善现代城乡规划体系、更加注重提升宜居宜业品质优化城乡功能布局、更加注重推进全域景观化重塑新型城乡形态、更加注重产业协同构建现代农业生态圈、更加注重自治法治德治结合创新城乡社区治理，努力在乡村振兴中走在前列、作好示范。

2022年，成都实现第一产业增加值588.4亿元，与2018年相比增加65.81亿元、增长12.6%，户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率分别达到68.8%、79.9%，与2018年相比分别提高7.86个百分点、6.78个百分点；农村居民人均可支配收入达到30931元，与2018年相比增加8796元、增长39.7%，城乡居民收入比进一步缩小至1.78:1。

具体来说，第一，现代农业快速发展。成都坚持把发展现代农业作为实施乡村振兴战略的重中之重，把发展现代农业园区作为重点强力推进，以农业供给侧结构性改革为主线，坚持质量兴农、绿色兴农，大力推动农业绿色化、科技化、融合化、园区化发展。产业建圈强链成效明显，“4+6”都市现代农业产业体系不断健全。

第二，人才引育成效明显。创新实施农业领域产业领军人才引进等计划；创设农业职业经理人培育制度体系，完成“探索建立新型职业农民制度”国家级试点任务；培育市级及以上产业化重点龙头企业等。

第三，推进农村文化现代化。深入挖掘地方文化特色，引导村民弘扬传承优秀本土文化，激发村民共建共治共享和谐幸福家园，实施乡村文化振兴“百千万”工程，成功创建全国文明村镇23个、省级文明村镇33个、市级文明村镇309个。

第四，生态发展质效凸显。筑牢乡村生态本底，编制《成都市公园城市生态保护修复专项规划（2021—2035）》，把乡村作为一个大公园来规划建设，所有行政村均达到“美丽四川·宜居乡村”标准，推进农村人居环境整治“三大革命”，推行绿色生产方式，推进生态价值转化，2022年成都实现休闲农业和乡村旅游营业收入395亿元，接待游客1.32亿人次。

第五，乡村治理效能提升。统筹布局农村道路、供水、供电、信息等基础设施。农村教育、医疗、社保等“七有两保障”九大类25小类、104项基本公共服务实现城乡标准统一、制度并轨。深化乡村治理体系建设试点示范，拓展智慧蓉城农业农村应用场景。

第六，农村改革持续深化。在成都西部片区8个区（市）县开展建立城乡有序流动的人口迁徙制度等5 项改革试验，农村集体产权制度改革整市试点全面完成，成都农交所农村产权成交量居全国首位。稳妥推进农村宅基地制度改革试点，有序开展农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用拓展试验，积极探索集体建设用地入市新路径。优化“农贷通”综合服务平台，入驻一级金融机构76家，发布金融产品751个。全面落实农业政策性保险，开办政策性农业保险26种，受益农户达33.38万户，为农业生产提供了1304亿元风险保障。

挑战

城乡发展不平衡不充分

《先锋》：成都推进乡村全面振兴、城乡融合发展存在哪些挑战？

虞洪：成都推进乡村全面振兴、城乡融合发展面临的问题和挑战，主要集中在解决城乡发展不平衡、不充分方面。

具体来说，一是城乡空间协同不足。随着生产力的发展，城乡空间相对位置和功能发生了变化，城乡规划刚性执行力度不够，镇村资源分布仍然较为散乱，镇街联城带乡的作用发挥不足，城市高密度开发与村庄空间布局结构分散并存。二是城乡要素双向流动不足。在现行土地制度安排下，进入乡村的劳动力和资本利用集体土地面临产权极为分散的困境，抑制了城市劳动力和资本下乡的动力，进城农民的“半城市化”和入乡居民的“半乡村化”同时存在：由乡入城方面，“半城市化”带来了农业转移人口资源超占与不足并存、城镇发展动能不足、农业资源无法释放等一系列问题；由城入乡方面，入乡群体在村创业就业稳定性不足问题也成为乡村人才培引的重要制约。三是城乡产业融合互动不足。农业组织化程度不高，高端优质农产品产能不足，产业结构不优，2022年成都农业科技进步贡献率仅63.2%，远低于上海80.13%的水平，而且城乡产业生产效率和资源配置效率均偏低，城乡产业协同发展平台作用发挥不够。四是城乡公共产品均衡配置不足。在城乡公共品需求变化的同时，以政府为主的自上而下供给机制问题仍未完全破解，城乡公共品需求的差异性与变化性难以有效响应，导致城乡基础设施、公共服务优质均衡配置还存在差距。五是城乡治理模式创新不足。随着城乡人口结构、经济结构、社会结构的变化，加上乡村利益主体多元化、利益复杂化的发展趋势，对传统乡村治理机制形成了新的挑战，传统的管理模式、治理方式难以适应现实的需要，迫切需要构建新型治理机制。

建议

促进要素、产业、设施和治理融合

《先锋》：推动省委决策部署落地见效，对成都如何走好城乡融合发展之路有何建议？

虞洪：一是要促进要素融合。紧紧扭住“人、地、钱”三个关节点，破除以土地为主的农村资源大量闲置和低水平利用制度瓶颈、营造城市人下乡和农民工返乡创业就业的良好制度环境、健全社会资本入乡和金融支农的引导制度，构建起城乡要素合理流动、高效共融的体制机制，建立起公平的要素价格形成机制和收益分配机制，实现城乡要素由低效利用、相互争利向高效配置、融合增效转变。

二是要促进产业融合。充分发挥大都市的区位优势、市场优势，大力发展现代都市农业，推动现代农业、现代工业、现代服务业协同发展、融合发展，通过城乡三次产业间协同发展、互促共进，融合形成新产业新业态，满足新需求，让农业强起来、农村旺起来、农民富起来。

三是要促进设施融合。破除以往城乡在公共服务、基础设施等方面存在的体制机制障碍，提升城乡基础设施互联互通水平，促进公共服务资源均衡配置，全力缩小基础设施“硬差距”，加快填补公共服务“软落差”，不断提高城乡基础设施完备度和公共服务便利度，构建均质分布、平等共享的城乡生活格局。

四是要促进治理融合，构建以党建为引领、自治为基础、法治为保证、德治为支撑的“一核三治、共建共享”社区治理机制，根据城乡新形势、新需求建立城乡社区发展治理新体系，创新治理模式和治理机制，以高效能治理促进高水平融合。

学习运用“千万工程”经验，成都在推进宜居宜业和美乡村建设中，既要坚持政府主导，又要重视引入市场机制和社会力量；既要力求有效供给，又要重视公共设施的高效管护和公共服务的高效利用；既要防止大拆大建，又要避免乡村建设项目低效配置；既要重视普惠性、基础性和兜底性公共产品的供给，又要注重动态性、差异性和发展性需求的满足；既要注重刚性制度的约束性作用，又要注重柔性制度的引导性作用。

部署

体现系统谋划和重点突破

《先锋》：当前，成都提出，要从城乡规划、功能、产业、人才、文化、创新及治理等方面明确工作重点，不断推动超大城市城乡融合高质量发展取得新的成效。以上着力重点说明了什么？

虞洪：一是充分考虑了已有基础和短板制约。成都推进城乡融合发展的安排部署，既充分考虑了成都依托全国统筹城乡综合配套改革试验区、国家现代农业示范区、全国农村改革试验区、国家农村金融服务综合改革试点城市、国家城乡融合发展试验区、全国休闲农业和乡村旅游示范市、国家农产品质量安全市等方面的探索创新和已有成效，又充分考虑了推进城乡融合在城乡空间协同、城乡产业融合、城乡要素流动、城乡基础设施和公共服务配置以及城乡治理等方面面临的短板和挑战，从而让推进城乡融合发展的工作部署具有问题导向性和落地可行性。

二是充分兼顾了中央、省委要求和成都特征。成都推进城乡融合发展的安排部署，遵循了中央和省委的战略部署，体现了对省委十二届四次全会精神提升县城综合承载能力和服务功能、学习运用“千万工程”经验推进宜居宜业和美乡村建设及写好城乡要素融合、产业融合、设施融合、治理融合“四个融合”大文章的要求，又在重点工作安排、具体任务选择上凸显了成都高位推进乡村振兴的阶段性特征和作为省会城市、超大城市推进城乡融合的差异化需求。

三是充分体现了系统谋划和重点突破。成都推进城乡融合发展的安排部署，坚持了系统思维，体现了空间规划引领的“龙头”作用和顶层制度设计的“指挥棒”作用，既统筹谋划、有序推进，又抓住了当前推进城乡融合的“牛鼻子”，从城乡规划、功能、产业、人才、文化、创新及治理等方面重点突破，从而推动城乡融合发展不断取得新突破。