以“教育券”“租房券”助推新生代农民工市民化

2008年全球金融危机之后，陆续将步入而立之年的新生代农民工群体（1980年及之后出生）开始密集地进入政策制定者视野，2010年中央一号文件首次提出“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”。随着农民工群体代际更替，新生代农民工逐渐成为农民工群体的主力军，2022年占到农民工总量的一半，部分新生代农民工甚至已经步入不惑之年，其市民化问题日趋紧迫。

2023年12月29日的国务院常务会议上，再次强调“把农业转移人口市民化摆在突出位置”。相比上一代农民工，新生代农民工的“城市色彩”更浓，更高的人力资本和更多元化的职业选择，决定了其落脚并落户城市的意愿更强，市民化解决方案的重心在城市。

建议探索“教育券”“租房券”等“券随人走”的市场化机制，助推新生代农民工市民化迈上新台阶。 

一、新生代农民工的典型画像：“城市”成为底色

如果说上一代农民工是在城市打工的农村人，那么新生代农民工更多的是出生在农村或者说仅仅是户籍在农村的“城市”人，人力资本、职业选择、身份认同的“城市色彩”都在增强。

（一）人力资本水平显著高于上一代农民工

2011年国家统计局《新生代农民工的数量、结构和特点》报告显示，新生代农民工中文化程度为中专、大专及以上者分别达到9%和6.4%，而上一代农民工仅为2.1%和1.4%。《2020年北京市外来新生代农民工监测报告》显示，北京的新生代农民工中，本科及以上学历者占比超过20%。

（二）不再兼业，从事建筑业和制造业的比重在下降，从事服务业的比重在上升

2008年到2022年，农民工从事制造业的比重从37.2%下降到27.4%，这是国家产业转型与农民工代际更替交织的结果，新生代农民工从事制造业的比重显著低于上一代。农民工的代际变化在建筑业中的表现更为明显，早在2010年，新生代农民工从事建筑业的比重即下降到9.8%，而上一代农民工则为27.8%。相应地，新生代农民工从事服务业的比重则在快速上升，近年来大量进入平台配送、网约车等城市新兴行业。

（三）生活方式与文化认同的城市化，平均消费倾向更高

与上一代农民工相比，新生代农民工的生活方式特别是消费观念已经基本城市化。上一代农民工倾向于少消费而多存钱，并汇往家乡，而新生代农民工向家乡的汇款数量显著减少，而是将挣得的收入在流入地消费。国家统计局的相关调查显示，2009年新生代农民工寄回家的钱占其收入三分之一，上一代则占一半。

二、流动趋势的代际变化：大城市、大家庭、长居留

与上一代农民工相比，新生代农民工的流动趋势呈现出明显的代际变化：到大城市去、举家迁移甚至携老迁移，融入城市的期盼更加强烈。

（一）流动去向：到大城市去

新生代农民工跨省流动比例更高，更倾向于到大城市务工。2009年，跨省流动比例为53.7%，到地级以上城市达到67.4%，分别比上一代农民工高出6.9、9.9个百分点。2015年，外出农民工流向的目标城市为直辖市、省会城市、地级市和小城镇（及其它）分别为8.6%、22.6%、35.1%和33.7%。其中，流向地级以上大城市者占66.3%，跨省流动的农民工中这一比重更是达到了80%。

（二）迁移方式：从携妻带子到携老迁移

随着新生代农民工收入提高与生活方式的改变，携妻带子迁移甚至携带老人一起迁移成为新潮流。

根据卫计委的调查数据，2015年已经结婚的流动人口中有接近90%的人口与配偶一起外出，至少带一个孩子外出的比例也达到63.5%。此外，还有6.92%的流动人口家庭带父母外出，超过60岁的流动老人数目已接近1800万，占流动人口比例7.2%。老人流动的三大原因是照顾晚辈、养老与就业，其中照顾晚辈的比例高达43%，与子女团聚或自行异地养老的比例为25%。

（三）“流动”趋缓：在流入地累计居住时间日益增加

新生代农民工在城市的居留时间也不断增加，长期居留意愿日益强烈。根据国家人口计生委2011年全国流动人口动态监测数据计算，全部流动人口中，在流入地居住5年以上者所占比例达37．45%，其中10年以上者占15．41%。根据卫计委2015年的调查数据，未来打算在现住地长期居住的比例超过半数。进城农民工的城市归属感显著增强，根据国家统计局2022年的农民工监测调查，45.7%的受访者认为自己是所居住城市的“本地人”，比2017年提升7.7个百分点。 

三、市民化的公共政策挑战

农民工的平等城市权利是城市公平的核心要义。虽然新生代农民工落脚并定居城市的能力和意愿更强，但其能落脚难落户、有的住但住不好，以及子女上学难等问题，与上一代农民工相比并没有根本改观。

（一）能落脚难落户：更希望子女能落户城市

在目前的政策框架下，获得城市户籍，才能获得市民资格。虽然中小城镇的落户限制已经基本全面放开，但在新生代农民工大量流入的省会以上大城市，尤其是特大城市，其落户资格的限制仍带有明显的精英化取向。

大部分新生代农民工难以达到其落户门槛。与自身获得城市户籍相比，流动人口更希望子女获得城市户籍。我们的一项基于深圳流动人口的问卷调查显示，自身不打算或不确定在城市定居却仍希望孩子获得城市户籍者占到三分之一。

（二）有的住但住不好：居住条件改善空间广阔

根据国家统计局《2022年农民工监测调查报告》，进城农民工人均居住面积为22.6平方米，仅为城镇居民人均建筑面积的一半稍多。公租房与保障房等则几乎没有惠及农民工。

（三）流动还是留守：随迁子女平等就学面临困难

新生代农民工的子女大量随迁或直接在流入地出生，平等就学意味着更好的教育质量、更高的人力资本积累和更好的发展机会。但由于未获得流入地户口，其子女难以在流入地公立学校平等教学，还有大量未随迁的新生代农民工子女在老家留守。 

四、以“教育券”“租房券”助推新生代农民工市民化

可支付住房及子女在城市同等享受义务教育是新生代农民工彻底举家迁移与市民化的两个关键互补性条件。新生代农民工市民化的公共政策不妨从这两方面入手，通过激励相容的政策设计，以“教育券”和“租房券”为政策工具，引入“券随人走”的市场化机制，助推新生代农民工市民化。

（一）探索教育券助推新生代农民工子女平等就学

在新生代农民工城市权利难以一步到位的情况下，可优先推动新生代农民工子女在流入地公立学校平等就学、升学。考虑到流入地地方政府缺乏为新生代农民工的子女提供公立学校教育公共服务的激励，可探索完善教育转移支付体系，试点教育券，券随人走，作为在流入地享受平等就学公共服务的凭证，新生代农民工的子女可凭教育券申请在流入地公立学校就学，而流入地地方政府可通过教育券向中央政府申请转移支付，渐进式推动相应的教育转移支付从跟着户籍走到跟着人的流动走，从而助推建立中央、地方（包括流入地和流出地）之间合理的成本分摊机制。

（二）发放租房券缓解新生代农民工住房困难

基于绝大多数城市住房总量充裕的实际情况，建议借鉴美国等国家的成熟做法，为新生代农民工群体发放租房券。

租房券的本质是合约，一头连着房东，一头连着租客，可作为政府低成本、高效率地推进住房保障的有效工具。发放租房券不仅可以最大程度调动城市的存量房源，也把租赁的选择权赋予新生代农民工，有利于提升其获得感和满意度，还可以降低实物配租方式带来的后续管理等成本。

租房券的发放对象主要是住房困难的新生代农民工。申请租房券的新生代农民工家庭收入应低于所在城市三口之家平均可支配收入的50%。租住符合质量和安全要求的任何住房均可使用租房券。与房东达成协议后，申请者可选择区域内符合特定的质量、面积和安全标准的任何住房。租金补贴直接支付给房东，数额为家庭可负担的合理租金上限与“支付标准”间的差额。

建议根据不同城市不同区域的平均租金水平和申请者收入水平进行分档补贴，以弥补申请者合理住房开支（家庭收入的30% ）与支付标准（当地60平方米市场化租赁房的平均租金）间的差额。为确保租房券补贴专款专用，这一差额应直接支付给房东，且租赁双方需要签订正式的租赁合同并进行备案。

在住房仍然总体短缺的城市，可在增加住房供应总量的基础上为新生代农民工适当发放租房券。在这类城市，租房券的发放如果未能辅之以增加租赁房源的配套措施，租房券的政策效果或将有所打折，甚至将挤出其他群体的合理住房需求。因此，可将租房券发放和盘活存量房源统筹考量。实际上，租房券的发放提升了新生代农民工的租金支付能力，使得“工改租”“商改租”以及城中村租赁房品质提升等盘活存量房源的市场行为有利可图，从而带动租赁住房供应的有效增加。

（王瑞民系国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员，宋立义系中国宏观经济研究院经济研究所副研究员，本文仅代表作者个人学术观点，与所供职单位无关。）