陈怡玮｜日本数字社会形成基本法述评

原创 陈怡玮 上海市法学会 东方法学

2021年5月，日本国会公布了六部“数字改革关联法案”，宣告“数字改革”时代正式到来。其中，数字社会形成基本法规定了数字社会形成措施制定的基本原则和基本政策，中央政府、地方政府和企业经营者的责任，设立数字机构，制定优先计划，是“数字改革关联法案”的核心。数字社会形成基本法的颁布，标志着日本数字化的战略重心已从“网络建设”转向“数据活用”，日本数字社会正迈入全新的发展阶段。

当今世界正处于信息革命的浪潮之下。信息革命不仅促成了互联网、大数据、人工智能等领域的迅速发展，更深度地影响了人们的现实生活，人类社会已全面走进“数字时代”。于各国政府而言，“加快数字化社会转型”成为一种迫切而现实的需求。如何在数字化进程中抢占先机，从而实现国家持续、健康的发展，是全世界治理者共同面对的课题。

在数字化社会转型的过程中，法治的支撑是必不可少的。在数字化背景下，社会中原有的，基于单一物理世界的生产生活关系、思想观念和行为、社会制度和秩序等，都面临着深刻的颠覆和重建。与此相应，社会治理也必然会呈现出数字时代的特有逻辑，并成为推动国家治理体系和治理能力现代化、促进包容共享型法治的根本动力。建设数字法治，不仅能为数字化社会转型提供制度保障，更能体现出国家治理能力和治理水平的先进性。

作为亚洲发达国家的代表，日本在数字化领域积累了丰富的经验，并取得了较为可观的成果，但同时也暴露出一些问题。为更好地推进全社会的数字化进程，2021年，日本政府连续颁布了六项与数字化改革相关的法律，被各界称为“数字改革关联六法”。其中，数字社会形成基本法规定了数字社会形成措施制定的基本原则和基本政策，中央政府、地方政府和企业经营者的责任，设立数字机构，制定优先计划，是数字改革相关法律的核心。然而，目前国内学界对日本数字化的研究主要集中在数字经济方面，关于此法的研究甚少，这毫无疑问是一种缺憾。本文以数字社会形成基本法为研究对象，同时结合与之紧密相关的五部关联法案，解读法案文本，并参考日本社会各界之态度，意图厘清其来龙去脉，借此考察日本数字化改革的最新动态。

一、其来有自：数字社会形成基本法之颁布

数字社会形成基本法的产生并非偶然，而是多种因素共同作用的结果。从表面上看，日本政府是由于以往温和的政策改良路线收效甚微，而开始重视法律的作用。然而，从本质上来说，面对新时期的数字化转型，日本政府已然认识到将改革重点从“网络”转向“数据”的必要性，数字社会形成基本法恰好顺应了这一趋势。

（一）

社会现实的需求

此次日本政府推行数字化改革，最直接的原因是社会现实的需要。近年来，全球数字化进程加速，大数据时代悄然而至，日本也受到了相应的影响。由于客观形势的变化，日本社会在数字化上的短板逐渐显露，无论是政府还是国民，都面临着“数字化发展程度不足”的窘境。

一方面，日本政府的行政电子化程度低下，导致行政命令难以通达，给国民生活造成了不便。例如，在发放社会补助金方面，尽管日本政府为了“国民便利”和彰显自己的数字化成果，试图通过网络申请的方式进行发放，但在现实中仍有不少国民习惯用传真机发送申请，导致地方政府不得不增员手工操作；加之各个地方政府制度不同，申请手续不一，最终效果反而不尽人意。另一方面，出于特殊时期的公共卫生安全考虑，政府要求国民减少聚集和接触，导致民众对“线上办理事项”的需求激增，生活方式迅速向网络化、数字化、非接触等新形态转变。然而，素以“网络大国”“数字强国”自居的日本，在面临危机时却并不能满足民众的需求。以居家办公为例，尽管日本的很多企业确实有设置用于居家办公的系统，但由于系统老旧、软件版本不匹配、登录人数暴增等现实，常常出现系统瘫痪的情况，职员根本无法实现有效办公，这一点在中小企业中表现得更为明显。有鉴于此，日本政府不得不重新审视本国的数字化成果，试图解决这些现实的问题。

（二）

IT基本法亟待修改

日本政府认识到，要想改变目前的数字化困境，必须从制度层面着手，而要想改变制度，首先需要改变法律。因此，高度信息通信网络社会形成基本法（以下简称IT基本法）的修改是必要的。

2000年11月颁布的IT基本法是日本数字化的指导性法律。20世纪90年代后期，随着计算机和通信技术的迅速发展，全世界的经济、社会状况发生了巨大的变革，而当时日本有关信息技术的政策还处于落后的状态。有鉴于此，日本政府决意以成为世界最尖端的IT国家为目标，实施“IT立国”战略，IT基本法则是这一战略的基本依据。IT基本法的目的是，推动信息化发展，建立“高度信息通信网络社会”。以此为基础，该法进一步提出，要建设一个所有国民都能够享受IT带来的益处的社会，并以此推动经济结构改革，提高产业的国际竞争力，切实实现国民生活的宽松和富裕、建设有活力的地域社会，提高国民福利和补贴。

IT基本法的制定，为日本信息化的发展提供了法律依据，指出了明确的发展方向和发展道路，为日本早期的数字化建设作出了巨大贡献。但对于飞速发展的数字化技术而言，颁布于二十多年前的IT基本法已经明显落后，法律中的许多规定在现在看来都早已过时了。

正如日本内阁“数字改革关联法案”工作小组在工作报告中所指出的，IT基本法实施后，通过互联网流通的数据已经变得多样化，数据的容量也暴增了。为了实现“所有领域的创造性和活力发展”，在重视网络设施和环境之外，必须也同样重视“如何最大限度地活用数据”这一问题。同时，多样化、大量的数据流通带来的负面影响也很明显，为了防止数据的恶意利用和滥用，有必要培养国民必要的数字素养。另外，日本政府存在的数字化滞后、中央地方政府系统互不连通、缺乏高素质的数字化人才等问题，也是现有的IT基本法无法解决的。为了正确应对以上课题，有必要对IT基本法进行全面修改。由此，数字社会形成基本法的制定被提上日程。

（三）

日本数字化战略之转型

现实的种种不尽人意，使得“修改IT基本法”成为日本政府的某种迫切需求。然而，数字社会形成基本法的出台还有更深层的原因，那就是日本的数字化战略正面临着转型的关键时期。

如前所述，日本在20世纪90年代后期开始重视数字化的基础设施建设，IT基本法颁布后，政府依法建立了“IT战略本部”，先后实施了“e-japan”“u-japan”和“i-japan”战略，分别将“超高速网络基础设施的建设”“积极利用ICT技术实现充满活力的社会”“提高经济社会的数字包容水平”作为工作重点。在这些战略的实施下，日本的ICT基础设施建设取得了巨大进展，以高速宽带为代表的IT基础设施迅速在全社会普及，ICT技术广泛融入社会生活。到了2015年，随着网络基础设施的技术进步、民间事业者组织内部数据利用和数据合作的进展，以及物联网的爆炸性普及等环境的变化，日本政府意识到数据大流通时代已经到来，转而推出了“官民数据使用推进基本计划”。该计划意图创造一个“所有国民都能享受利用IT数据的便利，同时能真正感受到富裕”的社会，“以帮助建设并实现让民众安心生活的社会以及舒适的生活环境为目标”，针对日本应集中应对的经济再生、财政健全化、地区活性化等各种课题推进数据的流通利用，将电子行政、健康、医疗等8个领域作为重点领域，推进数据标准化和数据平台建设，并实现数据跨领域共通。

由此可知，日本政府的数字化战略是有先行经验的，更是循序渐进的，在目标上具有一定的连续性。大致的方向是，先确保数字化基础设施的建设，再促进国民对数字化设备的利用，最后建立一个数据流通、全民共享的“大数据社会”。但在2015年之后，日本数字战略的重心就从“网络设施建设”转向了“数据资源活用”，“官民数据使用推进基本计划”的开展就是最有力的证明。不过，日本社会在推进数据活用的过程中也遇到了各种障碍，因为数据的活用并不能只依靠基础设施的建设，更重要的是要发挥、调动全社会运用数据的能力和积极性，并建立强力的数据保护机制。在这一过程中，国家、地方政府、企业和国民都有自己应负的责任，只有发挥出各方的力量，数字社会的转型才能顺利开展。为此，必须要有一部纲领性的法律来引导、指明改革的方向，而制定于2000年的IT基本法显然不具备这样的功能。因此，数字社会形成基本法的出台实际上是一种必然。

二、理想蓝图：数字社会形成基本法之内容

由上文可知，数字社会形成基本法必然以“数据活用”作为立法的出发点和落脚点，无论是立法理念还是具体内容，都紧紧围绕着这一核心进行设置，构建出一幅数字社会的理想情境。与IT基本法相比，数字社会形成基本法在继承其精神的同时，也有创新性的发展，完成了数字改革在立法上的传承。

（一）

立法理念

（一）立法理念

数字社会形成基本法的立法目的是“建立让国民感到幸福的数字社会”。所谓“数字社会”，是指可以通过互联网和其他先进的信息通信网络在全球范围内自由安全地获取、共享或传播各种信息和知识，有效利用人工智能、物联网、云计算服务等先进信息通信技术，促进数据有效利用和各领域创新活跃发展的社会。

“数字社会”形成的目的，包括让全民便利地使用信息技术、促进经济发展和国际竞争力、提高国民生活水平、振兴地区经济和加强区域合作、应对严重灾害和传染病传播、维护国民生命财产安全、简化行政工作、提高行政效率和透明度等各方面，最终目标是实现“能够推进国民幸福生活的、不遗漏一人的、温柔的数字化社会”。

在建设理想化数字社会的过程中，应当遵循以下原则：（1）公开透明；（2）公平伦理；（3）安全安心；（4）稳定、强韧、可持续；（5）解决社会问题；（6）迅速、灵活；（7）包容和多样性；（8）渗透性；（9）创造新价值；（10）具备国际贡献。在建设数字社会的过程中，必须认识到数据是价值创造的源泉，其流通、利用是数字社会的重要基石，应当通过数字技术有效地利用数据，以创造多样的价值和服务为目标。

（二）

核心规定

为实现理想的数字社会，积极发挥各主体的作用，制定科学合理的新政策，数字社会形成基本法从以下方面作出了规定。

第一，明确社会各主体在数字化中的责任和义务。其中，中央政府的职责是按照数字社会形成的基本理念，制定并实施促进其形成的相关举措，并采取法律、财务及其他必要措施，以促进数字社会形成；地方政府的职责是“根据基本理念，参考地方政府在数字社会形成方面的分工，自愿制定并实施具有地方特色的促进措施”，并特别强调了中央和地方政府相互合作的义务。至于企业，则应当按照上述基本理念的规定，积极开展与经营活动有关的数字社会建设，努力配合国家和地方政府实施数字社会建设措施。此外，政府还应当编制有关数字社会形成的统计资料和其他有助于数字社会形成的资料，并随时通过互联网或其他适当方法予以公布；必须通过公共活动等方式加深公众对数字社会形成的认识，并采取必要措施，听取并采纳公众意见。

第二，规定数字化措施的基本政策。主要包括：（1）扩大先进信息通信网络建设，建设世界上最高水平的先进信息通信网络；（2）确保不同主体间数据互通、确保数据开放和数据库的安全；（3）确保国民平等享有获取和使用数据的机会；（4）促进相关教育和学习活动；（5）开发人力资源，发掘并培养擅长信息系统安装、数据收集利用、网络技术开发等领域的创造型人才；（6）促进与信息利用有关的交易，适当保护知识产权；（7）加强信息系统合作，提高经营者的效率；（8）提高消费者的生活便利；（9）利用中央和地方政府的信息系统、扩大个人号码的使用范围；（10）重视网络安全和国际合作；（11）重视政府与开发机构、公司、大学、企业的合作，促进创造性技术研发。

第三，设立数字厅作为数字化改革的统一领导部门。根据条文规定，数字厅的职责是“根据基本原则，为了协助内阁秘书处完成数字社会形成的内阁事务，迅速周密地执行有关数字社会形成的行政工作”。

第四，规定建立数字社会的优先计划。优先计划应当确定的事项，与制定措施的基本政策基本相同。此外，法律优先计划以外的国家计划应以数字社会形成的优先计划为基础。

（三）

对IT基本法的继承与创新

如前所述，数字社会形成基本法是IT基本法的后继法律，二者在内容上有一定的联系。数字社会形成基本法是在IT基本法的基础上制定的，前者不仅继承了后者的基本精神，更对后者进行了创造性的发展。

一方面，虽然经历了大幅修改，但IT基本法并没有被全盘否定，它的精神被吸收、延续到了数字社会形成基本法之中。例如，数字社会形成基本法中提到的，要实现“不让任何人掉队”的数字社会和“人性化数字化”的理念，是IT基本法中提出的“实现全民共享信息技术的社会”的目标的延续。上文中“理想的数字社会应当遵循的十项原则”，也是从IT基本法规定的“三项原则”（数字优先、once-only、一站式互联）发展而来的。

另一方面，与IT基本法相比，数字社会形成基本法的工作重心已经发生改变。IT基本法的重点是“扩大互联网普及，充实信息通信网络”；数字社会形成基本法的重点则是“如何利用前述信息通信网络收集的数据”。为了达到“数据活用”的目的，数字社会形成基本法不仅新设了数字厅作为数字改革的领导机构，对地方政府和企业也提出了新的要求。特别是，数字社会形成基本法针对地方政府新增了许多条款，包括明确其职责、要求联合信息系统、要求建设公共基础信息数据库并推广使用等，这都是为了打破原先的“数字化进程条块分割、进度不一”的情况，力求中央和地方政府在推进数字社会建设上的步调协调和统一。

更为重要的是，与IT基本法相比，数字社会形成基本法不是一部孤立的法律。IT基本法作为第一部在“数字化”口号下提出的法律，规定的内容却很抽象，无法进行具体实施。在该法中，有很多前所未有的新概念，在当时的法律中是无法找到的，需要出台新的法律来规定。但实际情况是，该法颁布之后，政府并没有及时出台与其配套的新法，而是先修改当时已有的法律。对于许多本该用法律规定的事项，比如政府信息化系统应当如何建设、国民应当如何应用犐犆犜技术等，都使用政策的方式来规定，导致IT基本法成为一部悬浮的法律。尽管日本政府在此之后多次提出新的数字化战略，但它们也都是以政策的形式颁布的，IT基本法始终作为单独的、指导性的法律存在，无法通过其他法律实现具体的目标。数字社会形成基本法则不同，尽管它的内容也多为抽象性的规定，但为了配合它的实施，日本政府同时颁布了五部相关法案，使数字社会形成基本法中的原则能够真正落在实处。这六部法案被统称为“数字改革关联六法”，为日本数字化转型提供了有力的法律保障。

三、制度保障：数字社会形成基本法之落实

为使数字社会形成基本法中的几项原则和规定可操作化，政府在其余五部“数字改革关联法律”中规定了许多配套措施，为本次数字改革奠定了良好的制度基础。

（一）

设立数字厅

数字社会形成基本法中的第一个重要措施是设立数字厅。尽管法案中关于数字厅的规定只有一条（第35条），但它却是本次改革中最核心的部分之一。在日本政府的计划中，数字厅是实现数字社会的“司令塔”，在数字化改革中将发挥主导作用。

有关数字厅的组织和职责的内容，都规定在《数字厅设置法》之中。关于数字厅的组织，由内阁总理大臣（即首相）担任数字厅的厅长及主任大臣，但首相只是名义上的最高领导，数字厅的具体事务由“数字大臣”全权负责。除数字大臣外，还有一名副大臣、一名大臣政务官负责辅助数字大臣工作。另外单设一名数字总监，他的职责是向数字大臣进言，并整理厅务、监督各部局等事务的内阁任免。

至于数字厅的职责，主要分为两大部分，其一是辅助内阁，企划、设定、修改关于形成数字社会的对策的基本方针，其二是负责有关数字化的各种事项的实施，包括数字社会形成的重点计划的制定及推进、利用通信技术进行本人确认的基本政策的企划、与数据的标准化、外部协作功能、公共基础信息数据库（基本注册表）相关的综合性、基本政策的企划，以及国家、地方公共团体、准公共部门的民间事业者信息系统的整备、管理的基本方针等。除上述内容外，国家为推进数字计划而产生的预算也由数字厅负责整理和上报。

在数字厅设立之前，日本政府负责数字化的部门几经变换。2000年，日本政府根据IT基本法设立了“IT战略本部”，具体负责的部门为“IT担当室”，隶属于内阁官房。2012年，政府设立了“内阁情报通信政策监”（以下简称“政府CIO”），2013年，政府将“IT担当室”和“政府CIO”合并为“IT综合战略室”，作为负责IT战略策划、成立和推进的新部门。IT综合战略室仍隶属于内阁官房管辖，是一个独立的行政部门。但它的职权有限，无法统筹内阁其他省厅共同推进数字化工作，难以实现统筹管理的目标。内阁各部门在数字化上各司其政，数据无法统一集中利用，严重阻碍了数据共享目标的达成。

与综合战略室相比，数字厅在行政级别和人员构成等方面进行了全方位的升级。从行政级别上来看，数字厅是直属内阁管辖的单独部门，和内阁官房平级；从人员构成来看，数字厅的厅长和主任由首相担任，说明数字厅是直接向首相负责的，作为数字厅实际负责人的数字大臣和作为数字大臣辅佐官的数字监都是专门任职于数字厅的官员，并不在其他部门兼职。但在招聘工作人员时，数字厅并不拘泥于国家公务员法，而倡导从民间，特别是从民营企业中招聘数字化领域的人才，目前，数字厅的人员规模约为600人，其中约200人来自私营部门，进一步体现了“让全民都能受益”的数字化目标。

另外，数字厅的职权和管理事项并不适用国家行政组织法，而是适用前述的数字厅设置法，而数字厅设置法又完全是为了数字厅的运作服务的，这就使得数字厅在行使职权时能够免受（可能的）外部干涉。实际上，数字厅的建立目的之一，正是改变内阁各部门在数字化改革上各自为政、无法统筹联合的现状。数字厅之所以从内阁官房下独立出来，成为内阁的一个专属部门，就是为了更好地推进政府内部的数字化改革，实现从“数字化”到“数字治理”的质的提升。

（二）

扩大“个人号码”适用范围

数字社会形成基本法的根本目标是推进全社会的数据利用和数据流通。为此，日本制定了“数字战略”，以行政机关作为全国性的、最大的数据持有者平台，试图实现“一站式”的行政手续，实施全面的数据战略（信托基础的构筑、基础数据的整备，使数据联合成为可能的系统构筑等）。基于此理念，收集国民信息，以推进数字化政务的行为是必要的，“个人号码制度”便是数字化政务的大前提。它是为了行政的效率化、国民的便利性的提高，公平、公正的社会实现的社会基础。

个人号码制度是日本政府意图推行的一项个人识别制度，在该制度中，每位拥有日本在留卡的居民都将拥有一个12位数字的号码，号码由各行政区划的长官颁发，载体为“个人号码卡”，可以在多种场合下使用。依据个人号码法，个人号码的适用范围被限定在税收、社保和防灾三方面，具体适用事项由政府规定。在该法颁布初期，个人号码的适用场合较少，国民对号码卡的申请积极性较低，未达到政府期望的状态。为进一步推进个人号码卡的发行，政府在五项关联法律中增设了许多新规定，以立法的方式扩大个人号码制度的适用范围。

例如，数字社会形成相关法律完备法规定，在与国家资格相关的事务中，可以利用从个人号码中获得的个人信息；员工转职时，在本人同意的情况下，可以向双方公司提供个人号码中的特定个人信息。此外，为了提高个人号码使用的便利性，对邮局事务处理法、公共个人认证法、居民基本台帐法等多项法律进行配套修改：在指定的邮局，可以发行、更新公共个人认证服务的电子证明书；持有“个人号码卡”的居民，可将电子证明书下载到移动终端设备（智能手机）上；在公共个人认证服务中，经本人同意，可提供4项基本信息（姓名、出生年月日、性别及地址）。

存款账户登记法和存款账户管理法也是对个人号码适用范围的扩展。存款账户登记法是为了鼓励国民申请一个专门用于公共福利支付（例如养老金、社会补助金等）的账户而设立的法律。申请人申请的账户和个人号码是绑定的，申请人取得账户之后，在需要支付公共福利时，相关政府部门的长官就有权获得国民的账户信息。存款账户管理法则以金融机构为主体，主要内容是“基于存款人意愿，利用个人号码管理存款账户”。简单来说，就是在金融机构层面，也将国民申请的账户与个人号码进行绑定，在存款人同意的情况下，金融机构可以将存款人的个人号码信息提供给其他金融机构；在遇到灾害救助、继承财产等情况时，存款人可以使用自己（灾害救助时）或者被继承人（继承财产时）的个人号码，接收关联账户的信息。

通过以上规定，个人号码的利用范围进一步扩大。未来，政府还计划将个人号码卡和国民持有的驾照、健康保险证等证件进行整合，彻底实现国民服务“一卡通办”的数字社会。

（三）

推进政府间数据互通

要想实现数字社会，仅仅依靠国民的力量是不够的，政府也有义务为数据的流通提供整备环境，而数据流通的前提是统一的数据标准，包括统一的数据对象、数据收集、数据利用和数据保护等。数字社会形成基本法中也规定了中央和地方政府相互合作的义务。

从行政层面来看，日本政府的官僚体制严重阻碍了数字化社会转型，典型例子有二：一是中央政府内部各省厅独立负责本部门的数字化工作，缺乏统一的协调和领导；二是地方政府和中央政府的数字化工作也未统一步调，各地信息收集标准不一，信息系统互不兼容，数据无法共享，导致“政务电子化”障碍重重，数据流通的目标也根本无法实现。

此种情状的产生，与日本的地方自治传统有一定关联。2000年日本颁布了《关于推进地方分权完善相关法律等的法律》，将有关居民生活的各项事务（例如户籍、居民福利、公共设施等）都划归市町村负责。因此，地方的数字化事务也由地方自治体各自负责，并不属于中央政府的权限范围。然而，由于各地的经济发展程度不一，数字化进展也参差不齐，导致中央无法实现数字化的统筹。

地方公共团体信息系统标准化法便是由中央政府介入，对现有的国民信息进行集中整理，使其管理更加规范的法律。该法的核心是“规定地方政府的信息系统应统一为国家指定的格式”，涉及的事项主要有：（1）规定信息标准化的对象。包括儿童津贴、居民基本台帐、选举人名簿管理、固定资产税、个人居民税、法人居民税、轻型汽车税、就学、国民健康保险、国民年金、残疾人福利、后期高龄者医疗护理保险等。（2）规定负责方案的制定主体。由中央政府负责制定地方公共团体信息系统标准化的基本方针；负责制定信息系统标准的主体，是具体主管第（1）项中提到的各个领域的负责人；首相和总务大臣负责制定数据协作、网络安全、云利用等各信息系统共通事项的标准。（3）规定地方公共团体的义务。地方公共团体用于（1）项中的信息系统，必须在省厅规定的期限内达标；必须根据全国性“云活用”环境的准备状况，努力在该环境中活用信息系统。地方公共团体信息系统标准化法致力于统一地方政府的信息系统，试图改善地方自治体各自发展、信息系统互不联通的现象。

以该法案为基础，日本政府在2022年10月发布了《地方公共团体信息系统标准化基本方针》，进一步明确了地方公共团体信息系统的升级计划。此方针将令和5年（2023年）4月至令和8年（2026年）3月定位为“过渡支援期间”，目标是在令和7年度（2025年度）之前将地方公共团体的骨干业务系统转移到利用治理云的标准系统，并要求国家为此积极进行必要的支援。基本方针决定后，数字厅将与总务省一起掌握所有地方公共团体的迁移日程及迁移中的课题，并与地方公共团体合作解决，对地方公共团体进行必要的建议，制定以适当的费用保证安全过渡的预算计划。

通过以上法律和政策，日本政府在建立新信息系统、推进信息互通方面迈出了重要一步。此外，针对日本印章文化盛行，不盖章就无法完成事项办理的情况，数字社会形成相关法律完备法对48部涉及盖章和交付手续的法律进行了修改，包括民法、户籍法、抵押证券法、地方自治法、行政不服审查法、著作权法、商标法等。主要是在行政申请程序上删除了必须书面盖章和纸质交付的规定，将交付方式改为“可电子交付”，这一举措进一步扫清了公共服务数字化的障碍。

四、喜忧参半：数字社会形成基本法之评价

可以看到，数字社会形成基本法绝不仅仅是一部概念性的法律，而是和其他五部改革关联法一起，构成了全新的“数字法律体系”，它们的颁布预示着日本数字化转型的新阶段。作为有正式效力的法律，这些改革措施无疑比之前的历次“战略”具有更大的权威性，“法律”这一形式本身，也体现出政府的强制性倾向——这也证明了日本数字化转型的迫切。对于这部法律，以及政府本次的数字改革，社会各界反响热烈，人们在对其充满期待的同时，也不乏质疑和担忧。

（一）

数字化建设取得新进展

数字社会形成基本法及其配套法案的颁行，对建设数字社会的意义无疑是巨大的。概括来说，以数字社会形成基本法为依据，日本政府得以设立全新的数字机构，并初步建立起一套属于日本的“数字法律体系”，为今后进一步建设数字化社会奠定了良好的基础。无论是政府、学界、企业还是国民，都高度肯定了本次改革的进步性和必要性。

日本内阁调查室在文件中指出，本次颁布的数字改革法案是完全针对日本数字化的现有问题制定的，对推进“人人受益”的数字化社会具有重要意义。法案不仅着力于实现从使用者角度出发的数字服务，对个人情报安全和网络安全的保护也不曾放松，是可以令民众安心的法律。数字厅企划官津肠慈子女士强调，数字厅扮演着推动整个国家数字化的控制塔的角色，在医药、卫生、教育、防灾等领域，数字厅将与相关部委充分合作，推动全国性的数字化进程。为此，政府不仅参考了外国的数字化经验，也积极地从民间招募数字化人才。

日本学界对此则抱着期待且谨慎的态度。有学者撰文指出，本次数字改革法案的颁布，是日本在数字治理之路上的又一重要举措，而数字治理是解决地方财政窘迫、人口减少等课题的根本对策，因此今后也有必要持续关注这一话题。总务省“数字改革工作小组”的首席顾问，庆应义塾大学的村井纯教授认为，数字社会形成基本法的实施和数字厅的设立，已经形成了能够修正一直以来的停滞不前状态的机制。对于数字服务，国民不需感到惧怕，可以试着想象把数字服务用在那些迫切需要的事情上，或许能更轻松简单地完成就足够了。但是，政府在建设数字社会时，还是要“扎根于日本的民主主义和文化”，在维持各自治体和各省厅信息系统分散的基础上推进共通运用，“不认为人口超过1亿的国家构建一个自上而下的统一系统是正确的设计”，对今后的数字改革提出了更高的要求。

在日本社会中，也有越来越多的普通民众认识到了数字改革的必要性。在数字社会形成基本法颁布后，日本公信网对1000名10-50岁的民众进行了“数字化”意识调查，80％的受访者认为“目前的数字化进程落后于计划”，并对日本社会倾向于以人工方式处理事务的风格有着清晰的认知。特别是，年轻一代对数字化的需求更为迫切，在调查中发表了诸如“印章文化根深蒂固，需要纸质收据”“把重要的东西写在纸上的倾向太多了”“我认为从一开始就注册数据效率更高，因为它最终会被保存为数据”等观点。还有人认为，日本远程办公和在线课程等环境的发展压倒性地落后于其他发达国家。因此，对于数字改革法案，民众也表现出积极的态度，认为这是促进日本数字化进程的必要手段。特别是个人号码制度的推行，会使行政服务的提供更加顺畅，随着个人号码与政府公共服务的联系日益密切，国民将会享受到更多、更便利的生活服务。

（二）

个人信息保护面临新挑战

在促进数字社会发展的同时，数字社会形成基本法也引发了国民对个人信息保护的忧虑。主要原因在于，数字社会形成基本法中有关“数据畅通”和“数据开放”的规定，不仅导致了地方政府信息系统的调整，也导致了个人信息保护法的修改，使国民对“个人信息是否能够受到应有保护”产生了不安。

为了配合数字社会形成基本法的实施，数字社会形成相关法律完备法规定，将个人信息保护法、行政机关个人信息保护法、独立行政法人等个人信息保护法3部法律合并为1部。在合并后的法律中，对地方公共团体的个人信息保护制度规定了全国性的共同规则，并交由“个人信息保护委员会”统一管辖。统一医疗领域、学术领域关于个人信息保护的规定，将国公立医院、学校的标准调整为与私立医院、学校一致。对于部分学术研究领域的适用除外规则，不是一律除外，而是针对具体情况进行精细化规定。在统一个人信息的定义的同时，明确行政机关等关于匿名加工信息的处理的规范。

针对这些修改，有社论指出，这意味着国家对个人情报监管的放松。因为法律修改后，中央部门和机构持有匿名个人信息并将其提供给私营部门的权力将扩展到地方政府，而到目前为止，个人信息的保护一直被谨慎处理。（与中央政府相比）更为贴近居民的地方政府会颁布法令，禁止收集意识形态信仰、病史和犯罪史等敏感信息。一般来说，地方政府只有在征得居民本人同意后才会处理个人信息，但在系统改版之后，个人信息保护的原则将受到破坏，存在信息被用于预定目的以外的目的而被泄露的风险。作为原则性立法的数字社会形成基本法中也没有明确规定个人信息控制权的归属，进一步使个人信息陷入风险之中。

针对个人隐私保护的问题，日本律师联合会也发表了声明，声称数字改革关联法案应该在讨论“更不侵犯隐私的方案”之后再制定，不能让个人信息的保护程度倒退，而是要强化权力监督结构，确保信息透明公开，并且充分考虑地区的多样性和实际情况，按照地方自治的宗旨进行制度设计。联合会要求，关于数字改革相关的六项法案，国会需要进行必要的修正。学界也有学者认为，本次修法对个人信息保护提出了新的挑战，公权力部门拥有了强制收集信息的权利后，公民的隐私一旦被侵害便很难救济，为此必须采取充分的预防措施。

对日本民众来说，许多人对个人号码制度，尤其是个人号码卡抱有很强的抵触情绪。这有一部分是因为历史因素——第二次世界大战时期日本政府曾经强制征兵，使人们不得不怀疑政府会再次利用个人信息强迫自己履行国家义务；战败后不得不使用个人信息寻找遗体的经历，更加深了国民对身份证的抗拒。还有一部分可能的原因是，身份证制度有利于税务机关查税，而日本民众并不希望政府知晓自己的资产状况。实际上，第二次世界大战之后政府曾屡次试图推行身份证制度，都被在野党、市民团体等反对势力逼退。在六项“数字改革关联法案”的立法讨论会上，就有议员着重询问关于个人号码卡是否强制申请的问题，并对信息系统互通一事表达强烈不满。许多民众认为，在现有的个人号码卡管理制度下，无法完全保证个人信息的安全性。也有观点认为，现有的驾照和健康保险证足够证明自己的身份，个人号码卡的存在是多余的。政府后续计划将个人号码卡和健康保险证合并，这被视为“事实上的强制办理”，遭到了民众的强烈反对，数字化正面临新的挑战。

（三）

日本数字改革的隐形阻碍

数字社会形成基本法的争议背后，是日本社会长期以来“进步”与“保守”之间的矛盾。数字改革这一行动本身也是如此：一方面，日本想要快速步入数字时代，争取未来社会的主动权；另一方面，面对来自各方的压力与困境，政府也不得不小心谨慎，使得改革举措往往缺乏实效。保守主义笼罩在日本社会的方方面面，对改革的深入推进造成了不利影响。

尽管在很早的时代便开始建设数字社会，但数字经济的高度发展并不代表公共服务的完善，日本所谓的“数字领先国家”实际上并没有得到全方位的发展。这是因为，尽管内阁多年来都致力于提高日本的数字化水平，但提出的战略构想和政策方案中并没有对一些重要概念作出明确定义，即使给出定义，也没有兼具形式和实质的内容，因为文件中使用了很多概括性的表述，很难被清楚地理解。比如，没有采取某些对策的意图，却说成“积极应对”；没有具体的对策和行动，却说成“竭尽全力实现”，这些陈述属于日本独特的语言文化。不仅对外国人而言，即便普通的日本人也无法理解。中央政府对下级政府又缺乏相应的强制力，导致许多政策停留在纸面上。从政府的工作检讨可以看出，他们并非不知道之前数字化中存在的问题，却一直没有采取实际的行动去解决。

有部分法律界人士认为，即使在本次改革中，这样的情况也依然存在。本次改革与之前几次相比，并没有本质上的改变。改革计划中依然有许多抽象的部分，一些概念的内涵未能被清晰地阐述。数字厅作为改革评估者的感觉太强，主导者的感觉比较弱。数字厅评估数字系统的环节太多，会给其他机构造成不必要的负担。尽管数字厅许多计划的本意是好的，但如果不找出政府数字化延迟的原因并试图解决这些问题，情况很可能不会改变。

另外，地方政府和中央政府的拉锯也会影响到数字改革计划的实施。日本社会始终存在着中央集权派和地方分权派的斗争，在数字化改革任务已被划归地方的基础上，地方政府绝不会轻易地让渡本属于自己的权力。尽管数字社会形成基本法规定中央和地方政府有相互合作的义务，但在此过程中应当如何协调，对双方而言都是一个巨大的课题。有观点认为，中央政府必须在充分征求地方政府意见的基础上才能着手实施这一项目。并且，无论对于中央还是地方来说，统一信息系统需要耗费的成本、人才等问题都是非常现实的。更重要的是，如果最终无法实现目标，对于是否可以采取强制手段这一问题，中央政府也未有定论。如此看来，要想在日本实现真正的“数据共享”，可能还需要相当长的一段时间。

从日本的国家文化和国民性考虑，日本社会距离真正的“数字化”也还有一段距离。由于人口较多，日本社会已经形成了“万一发生紧急状况，可以用大量的人工工作来解决”的习惯性认识，实际上他们也是这样操作的，在这样的国家，想要改变人们的固有思维，迅速推进数字化的发展，是一件比较困难的事。

结语

从2018年开始，日本一直以来的“IT国家”目标变成了“数字国家”。政府开始致力于行政服务的数字改革，通过地方公共团体和民间部门实行社会系统的根本改革。但是数字化没有充分进展，也被认为是“数字战败”。数字社会形成基本法及其关联法案的颁布，被广泛地视为数字化建设的转折点，各界都强烈期盼它能为停滞不前的数字化进程带来新的转机。以个人号码制度为代表的数字化举措，正在为日本社会带来新的风向。数字化的概念开始真正深入企业和国民之中，整个社会开始向着“便利的数字社会”的目标迈进。

诚然，数字社会形成基本法和数字厅的成立仅仅是改革的开始，今后日本政府要面对的问题还有许多。比如，个人号码卡的普及——政府的目标是实现100％的普及，但目前个人号码卡的申请还是自愿原则，不愿申请的国民始终存在。政府意图将个人号码卡和健康保险证合并的行为也遭到了反对，目前仍处于征集意见的阶段。如果个人号码卡无法做到完全普及，那么政府设计的一整套基于个人号码制度的数字化举措就无法顺利地实施，数字化社会的目标仍会受挫。但无论如何，日本已经开始了新时期的数字化改革，这一行为本身便值得称赞。正如日本政策工房社长原英史所言，数字化转型需要摆脱旧系统，旧系统往往与旧制度相关联，旧制度又关系到很多既有利益，改革往往会遭到各种势力的阻挠。但改革一旦发生，就会导致各个领域发生根本性的变化，政府克服障碍，推动数字化转型的价值是巨大的。从世界层面来看，日本的改革也为时未晚，不失为科技革命浪潮下的一次大胆尝试。

近年来，我国大力推进数字法治建设，陆续出台了网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等一系列法律法规，为数字社会建设提供了坚实的法律保障。但与此同时，我们还必须注意到，尽管已经有了诸多领域的法律关切，我国数字法治建设在行政领域的体现却仍显不足。社会的数字化转型是一个整体性的工程，无论是从效力的强度还是范围的广度上来看，法律都会比政策发挥更大的作用。于我国而言，数字社会形成基本法具有一定的参考价值。目前，我国的数字法治正处于迅速发展阶段，但也存在着顶层设计不足、数据壁垒、数据安全等典型问题。在全球数字化竞争的大背景下，学习别国的有益经验，能够更好地为我国的数字法治事业添砖加瓦。

原标题：《陈怡玮｜日本数字社会形成基本法述评》

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