伦敦保障房实践：融入交通网络，交叉补贴融资，看长远价值

联合国人居环境署(United Nations Human Settlements Programme，简称 UN-HABITAT)在展望2024年时提到，住房是赋能未来城市的重点。

2022年起，在上海、深圳等大城市，越来越多地铁公司、交投公司投资住房开发，成为参与城市保障房建设的生力军。然而，保障房建设利润空间小，地铁公司本就难赚钱，如何持续投入保障房建设？

让更多都市人“住得起”，需要更高效的融资方式与运营模式。本文将以伦敦交通局（Transport for London，TfL）下属公司Places for London(以下简称PfL)为例，介绍该公司如何以交叉补贴方式扩大保障房规模，以商业模式持续进行保障房投资。

利用交叉补贴创新工具，推进保障房可持续建设

在2024年世界经济论坛年度会议上，由Uber全球城市政策可持续部门主任蔡欣培（Shin-pei Tsay）和世界银行欧洲和中亚可持续发展区域主任萨梅•沃赫拜（Sameh Wahba）联合发表的文章《城市可持续的路径：住房与交通》（The way to sustainable cities is through transport and housing – this is how we get there）认为，将土地、住房和交通三者融合是城市可持续发展的关键。实际上，将三者结合是目前参与保障房建设的市场主体——地铁公司、交投公司的显著特征。PfL就是由伦敦交通局全资控股的。

上述文章提到，制定土地、交通和住房组合投资的计划时有三个原则：设立融资计划，利用创新工具解决资金缺口，以及通过技术弥补差距、共享信息。“利用创新工具解决资金缺口”，有三种方式：出售“额外开发权”、征收增值税与交叉补贴。

增建轨道交通等大型基础设施时土地征用成本高昂，但会让邻近土地增值。因此，出售额外开发权，向邻近土地产权方（业主或开发商）征收增值税等税费，可用于筹集资金、收回成本。比如，哥伦比亚波哥大市政府就向道路网络改善区域的邻近土地产权方征收增值税，为基础设施改善融资。巴西圣保罗和里约热内卢甚至把这部分收入“再投资”，用于住房所在社区的服务提升，通过提升社区生活品质，使住房项目具有长远效益。

值得一提的是交叉补贴融资方式。一些参与保障房建设的城市交投公司正在实践的形式有两种：以房养铁、以商办养铁。这些“以物业养地铁”的方式在香港等亚洲城市实行多年。香港地铁因此实现盈利。问题在于，这要依赖房地产开发。房地产开发减量的话，就不适合了。但保障房补贴需要更多交叉补贴方式来支持。伦敦的交叉补贴更综合多样，有着社会、生态多个维度的价值导向，是各城市参与保障房建设的市场主体可参考的方向。

伦敦空间计划: 以公共土地和商业投资支持保障房建设

从1950年至2023年，伦敦人口增长了129万，达到965万；小企业数量从大约50万增加到100万。过去十年，伦敦住房价格因为供需缺口巨大而上涨很快。因此，伦敦市政府也在推动保障性住房建设。

根据伦敦住房委员会2023年12月发布的“2023年度保障房监测”报告 (Affordable Housing Monitor 2023)，伦敦每年需要约3.1万套保障房。虽然保障房规划（Affordable Housing Programme）计划在2021-2026年提供更多房源（预计50%以上的开工项目都是社会租房），但仍远远低于评估需求。

因此，伦敦市政府积极鼓励多元主体参与保障房建设。市场主体通过交叉补贴方式尝试在参与保障房建设的项目中获利。PfL公司的ESG部门主管爱玛·哈奇（Emma Hatch），PfL 地产开发经理阿帕图恩·西蒙（Opportune Simon）在《公共土地、商业投资可以推动保障房和办公空间的发展》（Public land and commercial investment can drive affordable housing and workspaces）中提到了PfL使用交叉补贴推进保障房建设的实践。

文章提到了PfL提出的“伦敦空间计划”。预计到2033年，伦敦要增加住房（2万套，其中约50%是保障住房）、办公和新能源设施，并减少商业零售和停车场，从而优化投资结构。

“伦敦空间计划” 2023年（左）、2033年（右）投资结构

对于开发主体而言，新增住房中50%为保障房不是小数。因此，他们需用通过其他收益来补贴整体项目。PfL的投资组合能获得多类型收益的“交叉补贴”，不再只有“以物业养铁”，而是以商业投资、办公产业孵化、新能源设施（如充电桩）收入来“养”保障房。合理集聚功能，开发交通邻近地块，培育新一代公共交通用户，和建筑环境减碳化等细化措施，都能帮助降本增效，提升盈利水平，从而补贴保障房。

从2019年开始，伦敦市政府向驶入超低排放区(ULEZ)但不符合排放标准的车辆，收取费用(12.50英镑/天)，用来补贴公共交通支出。引导融资机制支持绿色低碳,是未来城市发展可尝试的方向。

不过，文章提到，周期性运作、合资运营和持续商业投资等问题可能会影响交叉补贴方式的实际效果。

周期性运作让PfL在大规模、多样化的投资组合中获得动态交叉补贴，同时从利润再投资中获益。这使伦敦公共空间项目能够在周期内运作，不因资金起伏加剧压力，同时保留长期公共利益。

与伦敦各地区当地民企合资运营，让PfL保持土地的公共所有权。又保证在多个交通枢纽获取来自商业、办公商品住房及新能源充电设施的收入，有助于实现更均衡、更有弹性的收入来源。

为了重新平衡投资组合并使其面向未来，PfL将继续对现有商业空间持续进行商业投资，以支持1500多家轨道沿线的小型企业租户在“新冠大流行”后焕发活力。

PfL公司网站公开报告显示,其住房项目有4000多套即将开放（800多套已建成， 3350套住房即将建成），其中约50%是保障房，完成进度已达到总量的20%。

图片来源：PfL公司网站报告 

在接下来的几十年中，PfL将开发更多新项目，持续以交叉补贴来提供保障性住房，提供长远社会价值。

PfL的融资创新能否真正解决伦敦人的住房难题，让住房更具备“基础设施”功能，有待观察与追踪。