泰安旧城改造搁置五年：开发商行政复议被驳后诉省政府一审胜

2013年，泰安市对本市旧城改造项目进行招商引资，泰安明智置业公司（下称“明智置业”）参与开发建于1952年的泰安市粮库老库区项目，并与该项目所属的泰山区财源街道办事处签订了《招商引资合同》。五年间，泰安市政府与市粮食局、市财政局等单位多次协调，该项目起初约定的优惠政策仍无法落实，导致项目几度搁置。

明智置业2018年5月向山东省政府申请行政复议，请求其责令泰安市政府、泰山区政府限期组织实施该片区改造项目，并赔偿企业相关损失。然而，此行政复议申请被山东省政府驳回。随后，明智置业将山东省政府告上法庭，诉请撤销此次驳回决定。

11月14日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）从本案代理律师处获悉，济南市中级人民法院已于10月30日作出一审判决，判令撤销山东省政府驳回明智置业行政复议申请的决定，并责令省政府在60天内对此事重新做出行政行为。

签订招商合同五年，“协调”数次为何项目仍搁置？

2013年12月，明智置业与泰安市泰山区财源街道办事处签订了《招商引资合同》，内容是该公司将与泰安市粮库、泰山面粉有限责任公司合作开发泰安首例旧城改造项目——市粮库老库区改造。在合同中，明确规定了明智置业可享受泰安市片区改造和泰山区外来投资的相关优惠政策。

原告明智置业公司代表、监事徐熙萍称，合同签订后，明智置业预付了2080万元合作保证金。2014年7月，泰山区将此项目呈报泰安市政府，两个月后，市政府分管副市长陈湘安对此批示称：同意按片区改造相关政策程序推进。但是，在随后举行的多部门协调会上，泰安市财政局和粮食局以“市与区分灶吃饭”、“市级企业不能由区里运作”等理由，拒绝在会议纪要上签字，致使项目被搁置。

徐熙萍在行政起诉状中称，截至2014年底，绝大多数住户和商户都已经搬离了开发地块。2015年3月，泰安市粮食局又成立了“市粮库老库区开发工作指挥部”，并向泰安市政府请示该项目开发进展问题，称由于形势变化和政策调整，明智置业未能争取到承诺的优惠政策，开发陷入困难。对此，分管副市长再次批示称“不宜久拖”，并要求粮食局牵头协调各相关部门配合做好相关工作。

随后，明智置业又与泰安市粮库、泰山面粉有限公司签订《合作补充协议》，同时泰山区政府着手开始该项目的土地测算工作。可是，直至2018年，该项目依旧没有进入具体实施阶段。

明智置业方面称，公司为此遭受重大损失，仅工人工资和利息等支出就达到了860万余元。2018年5月，明智置业向山东省政府申请行政复议，请求其责令泰安市政府、泰山区政府限期组织实施开发项目并赔偿公司损失。

明智置业方面认为，鉴于《招商引资合同书》的存在以及泰安市政府的相关批复，泰山区政府和泰安市政府有组织实施项目开发的责任和义务，项目延迟造成的损失应由其进行赔偿。同时，根据泰安市相关文件规定，泰山区政府是组织实施片区开发的主体，其方案必须报市政府或设立的城市片区开发建设指挥部批准后组织实施，行政复议申请将两家政府均列为被申请人符合案件实际和法律规定。

2018年7月，山东省政府作出《驳回行政复议申请决定书》，以“泰安市政府有自由裁量权，申请人和被申请人主体不适格”以及“本案非《行政复议法》规定的具体行政行为”等理由驳回明智置业的复议申请。

行政复议遭驳回，开发商诉省政府一审胜诉

收到驳回决定后，明智置业随即向济南中院提起行政诉讼。2018年9月18日，此案在济南市中级人民法院公开开庭审理。

对于政府“自由裁量权”问题，明智置业在起诉状中称，由于公司与政府方面已经签订合同，且涉及该案的先后两份呈报文件都明确了该公司作为合作开发主体，省政府方面认为泰安市对此仍有“自由裁量权”是错误且不负责任的。而对于省政府认为该案非《行政复议法》适用范围，明智置业认为，此次复议是以泰山区政府、泰安市政府不履行法定职责为由提出复议申请，履行法定职责的主体应根据法律规定和案件具体情况决定。并且，相关负责人的批示形成“信赖利益”，该公司有权就批示内容提出申请，并请求山东省政府责令泰山区政府、泰安市政府履行相关责任。

此外，明智置业还指出，该驳回决定遗漏了泰山区政府作为被申请人之一，认为驳回决定书的认定事实不清，适用法律错误，请求法院判令省政府撤销此决定书。

对此，山东省政府出庭人员辩称，泰安市政府并非签订《招商引资合同》和《合作开发协议》的主体，不应受到合同与协议的约束。同时，原告诉状中提到的相关呈阅文件上的批示属于“行政机关内部行文”，其效力没有外化到行政机关之外，亦不可作为对行政机关之外其他人的行政承诺。据此，省政府认为没有证据表明泰安市政府的某一具体行政行为侵害了明智置业的合法权益，因此双方作为行政复议的申请人和被申请人均不适格。此外，省政府还认为，“组织实施片区改造项目”可能涉及的行政行为非常复杂，并非《行政复议法》规定的具体行政行为。

在一审判决中，济南中院并未支持上述抗辩理由。济南中院认为，在明智置业的行政复议申请中，“行政机关依法履行的职责和义务”可以来自于法律、法规、规章规定，同样也可以来自于行政机关的承诺。因此，明智置业根据泰安市政府的招商引资政策与泰安市财源街道办事处签订招商引资合同后，在其已支付合作保证金、搬迁工作基本完成的情况下，可以认为当地政府已经对明智置业在该项目范围内进行开发作出了行政承诺。而在涉案地块土地性质明确、搬迁工作基本完成的情况下，明智置业提出复议请求，实际上就是要求履行《泰安市政府关于城市片区开发建设的意见》（泰政发【2012】31号）中规定的优惠政策，属于行政复议的合法范围。

济南中院指出，虽然在合同上泰安市政府并非当事人，但仅凭街道办事处显然无法完成合同约定的具体内容，且泰安市政府也对此项目作出过具体批示，召开过协调会议。出于对开发商信赖利益的保护和搬迁职工权益的保障，泰安市政府应该对此项目予以行政上的支持。“行政机关破坏这种信赖，就是对政府公信力的损害。被告在行政复议过程中，应当从维护政府公信力的角度，充分考虑原告的合理诉求”，一审判决书写道。

最终，济南中院作出一审判决：判令山东省政府撤销其作出的驳回明智置业行政复议申请之决定，并责令山东省政府在60天内重新对此作出行政行为。