马上评｜卖芹菜赚14元罚10万元：法条≠法治，机械≠公正

据央视报道，福建闽侯县的农民张某去镇上打工时，顺路帮邻居从地里收了70斤芹菜，带到镇上的菜市场卖，其中赚了14元钱差价，但没想到这些菜竟然被查出农残超标，当地市场监管部门按《食品安全法》的规定对其罚款5万元，又因为其没有及时缴纳罚款，被追加罚款5万元。之后，当地市场监管部门向当地法院申请强制执行。

接受申请的福州市闽侯县人民法院副院长林孔亮，第一时间就注意到了本案中获利14元和罚款10万元构成“一个非常鲜明的对比”。而当地市场监管局坚持认为，对于张某的处罚虽然金额高，但也是合法合规，并不存在过错的。10万元是依据 《食品安全法》第124条做出的决定，这种“小过重罚”看似有法律依据，但是真的符合社会主义法治原则吗？

最终，闽侯县人民法院认定，10万元的处罚，跟本案的事实情节、社会危害性不相匹配，违反了行政法上过罚相当的原则，所以法院经过审查，合议庭一致认为不准予强制执行。

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一、“小过重罚”一再发生，源于机械执法

类似的“小过重罚”之前发生过不少，甚至有的“剧情”几乎一模一样。比如，2022年，陕西榆林的一家个体户进货5斤芹菜，其中2斤被市场监管部门抽检鉴定为不合格，某个体户被罚了6.6万元。当时国务院第九次大督查第十六督查组点名这桩处罚是“过罚不相当”。

为什么明显背离公众朴素正义直觉的“小过重罚”一再发生？行政部门作出的处罚有法条依据，就没有问题了吗？

2022年时，相关报道截屏

《食品安全法》第124条规定：食品存在农药残留指标超标的，货值金额又不足1万元的，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得，并处5万元以上10万元以下罚款。

就法条看，像张某这样售卖农药残留蔬菜的，其罚款的下限就是5万元，那么“照方抓药”，当地处罚5万元，之后又追加到10万元，就没毛病，相反罚得少于5万元反而可能被认为是“枉法从轻”。甚至在2年前的“榆林芹菜案”和这一次的“芹菜案”当中，都有个别网友坚持认为：行政部门处理得没有问题，这才是“严格依法”。

其实，这是对法治的一种错误理解，将法治等同于法条的机械堆砌，将个别法条等同社会主义的法治体系本身，不见森林、只见树木。

二、法条之外，还有上位法的原则规定

正像中国政法大学法学院教授赵宏所指出的：从表面上看，这个案子从市场监管局的角度来说似乎是无可指摘的，其实是执法机关法律适用不全面，适用了食品安全法的规定，而没有充分考虑到《行政处罚法》的相关规定。

对于食品安全违法作出行政处罚，不能只盯着《食品安全法》这部特殊法，还要依据规范所有的行政处罚的一般法：有作为处罚总则的《行政处罚法》，还有基本的法律原则。这些是做出行政处罚都必须遵循的基本程序正义、实质正义的原则。

《行政处罚法》规定了“首违不罚”原则和“过罚相当”原则。

“过罚相当”原则，在《行政处罚法》的第5条第2款中有所体现：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。

“过罚相当”原则是应体现在所有行政处罚当中的基本原则。法院认为，一者，从违法获利方面来看，张某的违法获利很小；二者，张某不知道购进销售的芹菜不合格，并非故意出售农残超标的芹菜，只是利用自己平时打工的便利，顺便带了70斤芹菜去市场卖了，主观恶性不那么恶劣。

《行政处罚法》第33条规定了“首违不罚”原则：违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

法院认为，张某是首次销售芹菜，并非职业菜贩，是首次违法，他的行为客观上有别于专门的市场经营主体的行为。

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如果只盯着《食品安全法》的处罚条款，而忽视了作为上位法的《行政处罚法》的“过罚相当”“首违不罚”等原则，就可能导致机械执法。事实上，不少的执法部门变成了“部门执法”，认为只需要执行本领域、本系统的部门法、特别法，而忽视了《行政处罚法》《行政强制法》等基础性法律的原则规定。

结果就是，卖“拍黄瓜”被重罚、包子铺卖豆腐脑被重罚、广告里说一句“第一”就被重罚等“小过重罚”的案件一再发生，很多普通人觉得不可思议的处罚，在个别执法者那里却被认为是“合法的”“有法律依据的”。

法谚云：“法律不重诵读，而重理解”。法治绝不是法条的抽象的演绎游戏，执法者也不是法条的“搬运工”，执法的背后是对具体案件情节的关注，是对人的关注。

三、适用“过罚相当”，防止罚款收入不合理增长

众所周知，法治是最好的营商环境，如果法律被机械执行，没有综合考虑违法行为的主观原因、客观危害、社会效果等情节，就可能会形成批量的执法不公，会严重伤害到营商环境，而中小微经营者是其中最容易被伤害的。特别是一些法条被机械理解、机械执行之后，就可能成了个别执法部门的“印钞机”，让个别执法者躺在舒适区里执法，成为乱罚滥罚的渊薮，成为民生之痛。

近日，国务院印发了《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（下称《意见》），明确坚决防止罚款收入不合理增长，首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。

其中明确要“科学适用过罚相当原则”，能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款。设定罚款要结合违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，统筹考虑经济社会发展水平、行业特点、地方实际、主观过错、获利情况、相似违法行为罚款规定等因素，区分情况、分类处理，确保有效遏制违法、激励守法。

《意见》还特别提到了《行政处罚法》第33条等有关“首违不罚”，“轻微违法不罚”规定，提出要“细化不予、可以不予罚款情形”。《意见》还明确，鼓励行政机关制定不予、可以不予、减轻、从轻、从重罚款等处罚清单，“要统筹考虑法律制度与客观实际、合法性与合理性、具体条款与原则规定，确保过罚相当、法理相融”。

卖芹菜赚14元罚10万元之类“小过重罚”一再发生，这些处罚看似有法条的支撑，其实落入了机械执法的尴尬之中，所谓“不通读全法者，不可以执法”。

要破除对法治的片面的理解，不能将“法治”等同于执法机械、执法苛酷，而忽视了法治体系中应有的宽严相济、过罚相当、程序正当等基本原则。