释放城市潜力⑥︱城市发展融资亟需拓展资金来源和工具创新

设计 郁斐

2023年11月，联合国人居署发布了题为《释放城市潜力：可持续城市发展的投资之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的报告，旨在洞察城市化的机遇、特点和挑战，探讨可持续城市发展的多元途径，为使城市变得更具可持续性和可投资性提出建议。

本文为报告第四章《促进城市可持续发展融资的资金来源多样化和创新工具》前半部分内容的翻译，详细解析了政府自有收入面临的财政挑战与创新融资策略，以及地方政府收入的主要来源。

城市分权化：政府自有收入的财政挑战与创新融资策略

资金来源多样化和创新融资工具是支持和实现可持续城市发展的两大基石。近年来，随着许多发展中国家积极推行分权化措施，地方政府，尤其是城市政府，常常面临着财政支出增加和职责范围扩大的挑战。然而，许多国家政府并未采取相应措施，未增加足够的预算分配，也未扩大征税权。即便是在最理想的情况下，城市政府也会因能力不足而难以有效利用其固有的征税权利。

因此，负责制定发展规划的国家机构会特别重视提升征税效率，并优化征税结构和流程，尤其是授权城市政府筹集自身资源，以确保分权化措施更具意义和效果，最终实现双赢。若城市政府能够提升征税效率，则将较顺利实施国家发展政策或计划，其财政收入能力和激励机制也会得到优化，从而进一步提高地产登记服务水平和城市财政数据表现。这种举措有助于提升该城市资产（如土地）的配置效率、降低经营成本，增强透明度，并加强成本回收工具的使用，有利于吸引资本和进一步投资，为城市改善公共服务奠定基础。

马来西亚威州市和槟城州展示了积极的财务状况，成为优秀典型案例之一（这一结论基于作者所进行的访谈）。2013年至2017年期间，槟城州实现了整体盈余（见图1）。到了2018年，槟城州自有收入占发展总收入的比例超98%，达到了67.146亿令吉，而中央政府拨款仅占不到2%，为1.352亿令吉。从图2可见槟城州自有收入在其发展总收入中占比呈增长趋势。

图1：马来西亚槟城州的融资表现

图2：槟城州发展收入中自有收入占比的扩张趋势（2008年至2018年）

城市政府通常经由两种形式来获取自有收入：（1）地方税；（2）向用户收费。一些城市偏向于地方税，而有些城市可能更侧重于向用户收费。例如，内罗毕市的自有收入主要由用户费用构成（见图3）。

图3：内罗毕的关键自有收入来源

然而，在很多发展中国家，城市的自有收入水平相当低。举例来说，在一些最不发达的国家，自有收入甚至不到总收入的10%。从全球平均水平来看，低收入国家城市的年度自有收入仅为人均12美元，而在某些城市，这一数字甚至低于0.5美元，显示出巨大的增长潜力。不过南非作为低收入国家却是一个例外。据2018年数据显示，南非各城市政府的自有收入占总收入的比例高达72%。

另一种城市自有收入来源是地方政府所有的企业利润。南非和哥伦比亚利用地方政府拥有的公共事业公司来增加城市的自有收入。例如，哥伦比亚麦德林市的EPM公司为城市带来的收入，不仅可以为安蒂奥基亚省市政当局提供自来水、污水处理、管网燃气、电力和废品处理等服务，直接惠及360多万用户，而且还将部分利润纳入市政府财政，占市政府预算的24%。这些举措在支持麦德林市的可持续发展方面发挥了重要作用（见专栏1）。

来源： EMP公司

地方税

地方税是一种重要的自有收入，包括财产税、营业税、收入所得税和销售税等。与发达国家相比，发展中国家的城市通常更加依赖财产税作为地方收入的一部分。而且发展中国家增加地方收入的潜力仍然巨大，因为财产税占国内生产总值的比例仍远低于发达国家（图4）。

图4：不同类型国家城市政府财产税占GDP和地方收入的比例。来源： DFID

土地价值捕获

通过捕获土地价值创造地方收入，是一种重要且创新的城市基础设施融资方式。这种方法可以通过公共干预或政策制订来实现，且部分或全部收入来自非土地所有者采取的行政措施或干预手段。

城市可以通过地价税、土地增值税、改良税、土地统筹与调整、开发权出售、增税融资、收益共享、利润分成、再融资收益分成、用户缴费和收取影响费等机制，来获取由公共干预和政策措施催生的土地价值增值。在发达国家和中高收入发展中国家，如美国、英国、中国、巴西和马来西亚，土地价值捕获均被广泛用于为城市基础设施和公共服务融资。以巴西圣保罗市政府为例，2004年至2012年，该市通过阿瓜埃斯普拉达区联合城市行动（Água Espraiada Joint Urban Operation）实现了29亿巴西雷亚尔（相当于8.06亿美元）的土地价值捕获收入。该项目利用开发权来捕获土地价值（见专栏2）。在中国，土地价值捕获也是地方基础设施的关键融资方式之一，其融资金额甚至能达到城市财政总收入的一半以上。

来源： A. Sorensen和J. Okata以及 林肯研究所

土地价值捕获也可以通过间接的方式实现，例如分区变更、联合项目、租赁房产上空权、进行公私土地置换，以及优化公共资产等。然而，土地所有权碎片化、工业区位选择偏向郊区等因素也可能导致土地价值捕获的方式未能被充分优化或利用。

向用户收费

当前，向用户收费已成为城市融资中日益重要的方式。这种“谁使用，谁付款”的用户收费方式更加合理，可以作为成本回收机制引入城市融资。中国的许多道路就是借助此方式建成。向用户收取的资金通常用于资助新的基础设施建设或提高服务效率。例如，水电附加费现已成为部分城市政府最主要的收入来源。南非城市中大约25%的市政收入来自于电费附加费，10.3%来自于水费附加费。在约旦河西岸地区，水电费收入占当地总收入的一半以上。此外，许多国家还通过向用户收取额外费用来弥补其水务运营成本（图5）。

图5：部分发展中国家的供水和污水处理成本回收率

集合融资

实施集合融资方法的关键前提是满足小型城市市政当局的投资需求。由于这些城市缺乏从市场上借款所需的信用额度，它们只能依赖各种渠道的赠款援助。例如，印度采用集合融资机制，根据所有小型城市当局的基础设施优先事项来汇集投资需求，从而解决了它们由于能力和信用评级不足而无法自筹资金的问题，协助它们以可负担的资金成本进入资本市场，向投资者筹集长期资金。集合融资的目标是为联合借款人实现规模经济，同时确保资金供给达到可观的数额。印度的集合融资发展基金计划(Pooled Finance Development Fund Scheme)正体现了这一点。

据联合国统计，实现可持续发展目标需要每年筹集约3.3万亿至4.5万亿美元。考虑到目前可持续发展目标（SDGs）相关的公共和私营部门投资水平，发展中国家平均每年面临着2.5万亿美元的资金缺口（United Nations Sustainable Development Group）。实现可持续发展目标需要高效地挖掘和吸引资金，这就需要城市融资和基础设施投资的创新解决方案和工具。

混合融资

在城市发展和政府优惠融资面临阻滞之际，混合融资为城市提供了一个宝贵的战略机会，令城市能够调动额外资源来弥补城市基础设施的巨大融资缺口。

混合融资是一种将有限的公共资金与私营部门资本相结合的放大方式，旨在实现创新、高影响力的基础设施项目，让这些项目在助力可持续发展的同时提高投资者的回报，并降低投资者的风险。例如，在2010年至2016年期间，国际金融公司（International Finance Corporation，简称IFC）利用超过5.6亿美元的捐赠资金支持了50多个国家的100多个项目，撬动了20亿美元的国际金融公司（IFC）融资和46亿美元的私营部门融资（IFC (2018) Blended finance, a stepping stone to create

Markets）。

政府间资金转移：地方政府的关键收入来源

对于许多国家，特别是低收入和中低收入国家来说，政府间资金转移仍然是地方政府最重要的资金来源之一。不过，由于经济状况、市场周期、人口变动，以及其他层级政府的政策变化都可能影响到某一层级政府的收入和向下级政府的转移，转移的金额和时间往往难以预测。此外，政府间资金转移通常分为不指定用途和指定用途两种方式，可能会对地方决策产生影响。比如，指定用途的资金转移通常要求地方政府按照上级政府的指示或要求来支配所获资金，并且还需要提供配套资金。

不同地区地方政府对于政府资金转移的依赖程度存在显著差异（见图6）。在发达国家，地方政府通常对政府间转移支付的依赖程度较低，而在发展中国家则相对较高。以澳大利亚为例，地方政府仅接收相当于国内生产总值0.3%的转移支付金额，而在波兰和丹麦，这一比例分别高达13%和12.1%。此外，政府间转移支付在地方财政收入中的比重也存在较大差异。丹麦的转移支付拨款占国内生产总值的12.1%，略高于地方政府收入总额的40%。荷兰也向地方政府提供大量转移支付拨款，金额占国内生产总值的11%，约等于地方政府收入总额的90%。

图6：发达国家用作政府间转移支付的地方收入结构

上级政府向城市转移的资金是部分城市主要的收入来源。在一些国家，政府间转移资金占当地总收入的比例高达90%甚至更高，特别是撒哈拉以南非洲的许多城市。例如，2010年至2013年间，坦桑尼亚的政府间转移支付平均占到地方总收入的92%，而自有收入仅占8%（见表1）。即使在经济水平相对较高的拉丁美洲国家，大部分地方层面的支出也来自于中央政府的转移支付。根据美洲开发银行（Inter American Development Bank,简称IDB）的估算，拉丁美洲国家所辖各级城市政府近三分之二的收入来自国家政府的转移支付。

表1： 2011年、2012年及2013年度的坦桑尼亚地方政府收入来源（单位：十亿坦桑尼亚先令）

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