上海高质量用地新政：存量土地盘活更聚焦节余转让和低效退出

11月20日，上海市政府新闻办举行市政府新闻发布会，上海市规土局局长徐毅松介绍了日前印发的《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》，简称“高质量用地政策”。所制订的用地政策将指导今后几年上海的土地利用和管理工作。

徐毅松介绍：2014年，上海提出节约集约用地系列政策，政策效用初步显现。面对新要求、对标新定位，上海土地供需矛盾依然突出，土地利用质量仍有差距，突出表现在土地利用强度不充分、土地配置效率不协调、土地利用绩效不均衡等方面。

在政策导向和策略路径方面，坚持对标卓越全球城市的空间布局，对标国内最高、国际一流的用地绩效，对标国际化大都市的空间治理，统筹全域土地资源，致力于“向存量要空间、以质量促发展”，更多依靠优化存量资源配置，扩大优质资源供给，提高土地资源配置效率，提升土地利用绩效，促进发展新动能形成，全面提升土地综合承载容量和经济产出水平。

此次印发的“高质量用地政策”主要包括三方面内容：一是在支持实体经济，服务民营、外资、国资共同发展方面，研究制定了高质量的土地供给、存量盘活和规划空间政策；二是在保障生态空间，统筹生产、生活、生态功能相协调方面，研究制定了覆盖全域土地资源的政策措施；三是在营造15分钟社区生活圈，补齐公共服务设施短板，打造最有吸引力的高品质生活空间方面，提出一系列政策措施。

具体而言，支持实体经济，服务民营、外资、国资方面提出五方面的产业用地供应政策，包括“带产业项目”全要素标准化出让的供地模式，弹性出让年期和先租后让的用地方式，实行底线管理并与产业绩效挂钩的用地价格，以全生命周期用地绩效评价和土地退出为核心的管理机制，以园区平台、领军企业为重点的差别化政策。

同时提出五条存量土地盘活路径，包括收储、转型、提容、节余转让、低效退出，进一步创新利益平衡机制，丰富盘活政策路径，调动各方将盘活存量产业用地的积极性，建立低效用地倒逼机制，引导土地资源合理流动和高效配置，加大向存量要空间的力度。

可以看到的是，在存量土地盘活路径方面，除了收储、转型、提容等传统方式，此次更聚焦节余转让、低效退出的方式。

上海市规土局副局长岑福康指出，通过多渠道盘活政策，依据企业绩效，调动存量产业用地积极性。据悉，上个月已有2幅地块通过“节余转让”的方式盘活存量土地。

另外，提到综合性的开发强度策略，按照“总量控制、结构优化、分类引导、保障产业需求”的原则，实行开发强度分层分区管控，保持合理开发强度，提升城市空间品质。对产业用地，按产业需求核定开发强度，同时加强事中的产业建筑方案审核、和事后的全生命周期监管，助力提升城市经济密度。

在保障生态空间，统筹生产、生活、生态功能相协调方面，提出统筹生态、农业、城镇“三大空间”，扩大生态空间，到2035年市域生态用地占陆域总面积比例超过60%。保障农业空间，落实2035年150万亩永久基本农田保护任务。优化城镇空间，至2035年规划建设用地总规模控制在3200平方公里以内。

同时落实四条控制线管控。建立全域生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线四条控制线管控体系，加强土地用途管制和空间管制，优化城乡建设用地结构，提高城市综合承载力。

此外，加大减量化力度。结合“五违四必”生态建设和产业结构调整，加大力度推进开发边界外建设用地减量化，在助力生态建设的同时，推动城市空间的优化腾挪。

在营造15分钟社区生活圈，补齐公共服务设施短板，打造最有吸引力的高品质生活空间方面，提出完善城市更新实施机制，以落实公共要素、补齐公共设施短板为重点，分类引导公共活动中心区、历史风貌地区、轨道交通站点周边地区、老旧住区等各类功能区域实施更新。

二是推进旧区和城中村改造，以保护历史风貌为原则，通过带保护方案招拍挂、定向挂牌、组合出让等供地方式支持中心城旧区改造。以强化区域功能、基础设施和公共服务配套为重点，开展城中村改造。

三是高效配置乡村土地资源。落实乡村振兴战略，优化调整村庄用地布局，实施综合生态修复，提高乡村空间品质，试点打造“新江南田园。

四是统筹开发强度政策，坚持“以强度换空间，以空间促品质”，提高开发强度后腾挪出的土地用于增加公共空间、绿化、服务设施等。

徐毅松表示，“高质量用地政策”不止是一个文件，而是一个政策体系。在研究制定《若干意见》的同时，上海还同步制订了高质量利用产业用地的实施细则、容积率管理实施细则、乡村振兴规划土地政策、低效用地退出行动方案等20个配套政策文件和行动方案，来支撑“高质量用地政策”落地。