为什么中国对建立南极海洋保护区态度谨慎

刘能冶/澳大利亚阿德莱德大学法学院高级讲师

2018-11-22 11:12 来源:澎湃新闻

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10月和11月或许是每年南极海洋保护最重要的时间节点。每到这个时候,由24个国家和欧盟共同组成的“南极海洋生物资源养护委员会”(以下简称CCAMLR)会在澳大利亚霍巴特举行年会,讨论南极海洋保护的逐项事宜。
如同南极远在世界的尽头,CCAMLR年会也较少进入媒体和公众的视野。上一次CCAMLR受到广泛关注是在2016年,一个面积达到155万平方公里的南极海洋保护区提案被大会通过,它同时也成为了全世界最大的自然保护区。
2018年1月27日,南极半岛“夏洛特湾”,深邃的海水、冰川和蓝冰是大多数人对南极最直接的印象。图片来源:Christian Åslund /绿色和平
2018年的CCAMLR年会于今年11月初黯然落幕。实际上,在为期两周的闭门会议中,尽管经过了激烈的讨论,但最终,总面积超过320万平方公里、分别由欧盟、澳大利亚共同提议的东南极海洋保护区草案、由欧盟单独提议的威德海海洋保护区草案以及由阿根廷和智利共同提出的西南极保护区草案均未获得通过。
可以说,自从2016年会议后,南极海洋保护区的谈判就没有取得任何新的进展。
那么,为什么不少国家一直积极提倡在南极建立海洋保护区?作为CCAMLR的成员国,中国对南大洋保护区又持什么样的态度呢?
南大洋保护区的前世今生
南大洋(Southern Ocean),亦称南极海,是环绕南极的海洋,大致在南纬度线60度线以南。
人类对南极的探索始于19世纪末20世纪初,与欧洲人开拓殖民世界的浪潮并行。在所谓的“南极英雄时代”,大批探险家、科学家、捕鲸者蜂拥而至,寻找更丰富的生物资源,同时也为英、法、挪威、澳大利亚、新西兰、阿根廷以及智利等国对南极的主权声索奠定了基础。所谓“主权声索”,或称“领土主张”,是指一国声称本国对南极某个区域具有主权权利。
第二次世界大战之后,国际秩序重塑,美苏陷入冷战。为防止南极成为两个超级大国的对抗前线和核试验场,1958年,在美国的倡导下,美苏两国以及南极主权声索国等12国签订了《南极条约》,其中一个重要条款就是冻结(但不否定)了各国对南极的主权要求,确保南极成为和平和科研之所。
《南极条约》虽然对南极大陆的主权声索和人类活动等问题做出了约定,但人类在南极的资源开发活动并未停止。早在1961年,前苏联即开始在南大洋进行磷虾捕捞活动,日本、韩国、挪威、乌克兰等国也一直在南大洋积极开展磷虾和犬牙鱼捕捞。
基于此,1982年,主要南极国家齐聚澳大利亚首都堪培拉,通过谈判达成了《南极海洋生物资源养护公约》并成立了南极海洋生物资源养护委员会,通过国际协商开展对南极海洋生物资源的可持续发展进行管理。
为什么要建南极海洋保护区?
应当说,CCAMLR迄今为止的工作是非常成功的。在全球渔业资源由于过度捕捞、环境污染而面临枯竭的大背景下,南极的海洋生物资源仍旧处于相当健康的水平。那么,为什么有些国家还要推动在南大洋建立海洋保护区呢?我认为主要原因有以下几个方面。
首先,全球海洋环境由于气候变化、过度捕捞等问题变得日益严峻。据联合国粮农组织2018年出版的《世界渔业报告》显示,截至2015年,在生物可持续水平上捕捞的鱼类种群比例估计仅为33.1%。同时,1961-2016年间,全球食用鱼品消费量年均增速(3.2%)却超过人口增速(1.6%)。如何确保渔业资源的可再生性,以满足仍在持续增长的全球人口的需要,成为人类面临的共同难题。
目前南极的渔业捕捞主要物种是磷虾,而磷虾同时也是南极生物链的关键物种 制图:绿色和平
其次,海洋保护运动在全球、尤其是西方发达国家国内的勃兴。自1972年斯德哥尔摩联合国环境会议以来,环境保护日益成为全球、尤其是西方发达国家的社会共识。在国内环保运动、特别是非政府组织的推动下,西方国家也开始积极在国际层面推动全球海洋保护。
一方面,旧有的国际组织和条约日益由开发向保护演进。比如1948年成立的“国际捕鲸委员会”从管理捕鲸的机构逐渐演变为禁止商业捕鲸的组织。另一方面,新的提议不断涌现。2017年联合国召开了首次海洋大会,全力推动“2030可持续发展目标”中与海洋相关的目标;2018年联合国开始在海洋法公约下正式谈判国家管辖区域外海洋生物多样性的养护和可持续利用,这些都是全球海洋治理、实现海洋可持续发展的最新动向。
第三,国际上逐步认可海洋保护区是保护海洋的一个有效工具。2002年南非约翰内斯堡联合国可持续发展问题世界首脑会议提出“在2010年年底前根据国际法和科学情报建立海洋保护区”;到了2010年,《联合国生物多样性公约》缔约方大会又通过了“爱知生物多样性目标”,提出“到2020年,至少有17%的陆地和内陆水域以及10% 的沿海和海洋区域,尤其是对于生物多样性和生态系统服务具有特殊重要性的区域”。
自2010年以来,各主要发达国家和小岛屿国家纷纷在其管辖海域内建立海洋保护区。2018年,库克群岛宣布将其全部专属经济区建成世界上最大海洋保护区—— Marae Moana,面积达190万平方公里,相当于三个法国。
而在南极,建立海洋保护区的讨论自2005年开始进入CCAMLR的议程。但在过去的13年中,只有由英国提议的南奥克尼群岛海洋保护区和由美国和新西兰联合提案的罗斯海保护区分别在2009年和2016年得到了通过。
南极海洋保护区示意图 制图:绿色和平
中国立场之探
在2018年的CCAMLR年会上,除中国、俄罗斯和挪威之外,其余的22个成员都支持3个保护区提案,但是由于CCAMLR采用“协商一致”的原则,因此实际上只要有一个成员反对,保护区提案就无法通过。
2018年2月27日,南极“特瑞尼提岛”,正在捕捞作业的磷虾捕捞船。挪威、韩国和中国是目前在南极从事磷虾捕捞的主要国家。图片来源   Daniel Beltrá / 绿色和平
作为2007年才加入CCAMLR的最新成员国,中国对于建立南大洋保护区一直秉持较为保守的立场:
2009年南奥克尼保护区谈判中,中国首次就南大洋保护区问题发声,认为保护区不应当影响成员国捕鱼(rational use)的正当权利;
2014年,中国代表团进一步阐述了其对南大洋保护区的立场,认为现行的CCAMLR体制运行良好,区内渔业资源并未受到任何实质威胁;
2015年,中国代表团直到最后一刻才决定支持建立罗斯海保护区,为罗斯海保护区的最终建立铺平了道路。尽管如此,中国对于其他南大洋保护区的提案仍存疑虑。我认为主要原因有三:
第一,由于并未参与南极条约体系的建立,作为南极治理的后来者,中国需要一个对现行规则熟悉、了解从而更好运用的过程。尽管《南极条约》冻结了各国的领土主权要求,但各主权声索国一直试图通过各种其他活动强化其主权主张。实际上,南大洋保护区的提议国均为主权声索国,其提案的保护区涵盖范围又恰好与各主权声索国主张陆地领土衍生的专属经济区重叠,因此难免令人遐想。
各主权声索国在南极的领土主张分布情况 图片来源:维基百科
第二,中国的南极政策尚未成型。中国有意积极参与塑造极地、深海、外空、网络等“战略新疆域”的全球治理机制。然而,做为后来者,中国对南极地理、环境、气候、资源分布的了解依然有限,对于如何参与南极治理也没有形成具体方案。国家海洋局在“十三五”期间提出的“雪龙探极”计划,其目的也是为了补上中国了解南极的短板。因此,中国不愿意贸然在现阶段被禁止人类活动的南大洋保护区捆住手脚——尽管保护区并不限制科学研究。
第三,也是最重要的原因,是中国目前遍布全球的远洋渔业活动。中国的远洋渔业活动始于1985年并迅速扩张,目前已是当之无愧的全球远洋渔业第一大国。针对极地渔业,农业农村部2017年12月公布的“十三五全国远洋渔业发展规划”指出,中国要深入参与CCAMLR事务,“积极稳妥开发南极海洋生物资源,提升履约保障能力。加大资源调查力度,扩展捕捞区域,积极推进极地渔业科学考察船建设。” 由此可以看出,尽管中国目前在南极的捕捞量并不大,但在“近海无鱼”的情势之下,中国对于极地远洋渔业的发展依然是持支持态度。相对应,任何禁止捕捞的海洋保护区并不完全符合中国作为捕捞大国的利益。
2016年12月17日,山东石岛,工人正在码头上卸只能用于制作饲料而无法为人食用的小鱼,当地渔民将它们称为“饲料鱼”。“饲料鱼”是中国近海过度捕捞一个最明显的表征。图片来源 朱立/ 绿色和平
那么未来中国在南大洋保护区的立场上有无可能持积极的态度呢?我的看法还是比较乐观。首先,保护南极符合中国大力提倡的“人类命运共同体”理念,并得到了最高领导人的首肯。2014年习近平总书记在访问澳大利亚霍巴特的讲话中就提到中国探索南极的指导原则是“认识南极、保护南极、利用南极”。中国与欧洲也在2018年首次建立了海洋伙伴关系,并将南极海洋生物资源养护作为未来合作的一个重要领域。
具体到渔业政策上,“十三五全国远洋渔业发展规划”明确提出中国要做负责任的渔业大国。2018年7月,作为中国最大的远洋渔业企业,中国水产有限公司与另外四家全球规模最大的磷虾捕捞企业自愿承诺支持在南极半岛附近水域设立海洋保护区网络,这就是一个很好的开始。
事实上,实现全球渔业资源可持续发展亦符合中国远洋渔业的长期利益。相信在最高层政策的导引之下,中国会在厘清保护和利用关系的前提之下,逐步的支持其他南大洋保护区的提案。当然,南极海洋保护区的建立不是终点,而应当是中国更深度参与南极治理的开端。
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责任编辑:吴英燕
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 南极海洋生物资源养护委员会,南大洋保护区,气候变化

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