解读｜澳大利亚与东盟举行特别峰会，专家：炒作南海议题需警惕

2024年是澳大利亚与东盟成为对话伙伴的50周年。3月初，作为纪念活动的澳大利亚-东盟特别峰会在澳大利亚墨尔本举行。

当地时间2024年3月6日，澳大利亚墨尔本，澳大利亚-东盟特别峰会全体会议在会展中心举行。 澎湃影像 图

尽管东南亚国家与澳大利亚地理位置相近、经贸关系深厚、对话关系久远，但双方的合作并不能称得上一帆风顺，尤其是在涉及到内政问题、“民主价值观”、军事活动等问题时，双方并不完全“合拍”。“澳大利亚必须通过拥抱其文化价值观来更好地理解东盟……你无法将经济与文化分开，尤其是在亚洲。”澳大利亚新南威尔士大学法律与司法学院兼职教授雷·斯坦沃尔（RAY STEINWALL）3月9日在马来西亚权威媒体《新海峡时报》上评论说。

许多分析人士将此次特别峰会视为澳大利亚调整其与东盟关系的重要契机。3月6日，澳大利亚总理阿尔巴尼斯在特别峰会闭幕时讲话说：“东南亚比世界上任何其他地方都更能体现澳大利亚的命运所在……这就是为什么我们将继续支持东盟的印太展望，并努力确保我们地区的稳定与和平。”峰会尤其看重商业、应对气候变化、清洁能源与海事安全等议程。

然而，澳大利亚以及某些东盟国家在主张区域合作的同时也表露出具有一定排他性质的动向。“此次峰会最值得关注的动向是菲律宾利用此次峰会，在南海挑衅闹事，提升南海紧张局势，试图破坏地区安全环境，分化中国和东盟关系。”上海国际问题研究院外交政策所周边外交室主任周士新对澎湃新闻（www.thepaper.cn）表示，“此外，菲律宾与澳大利亚联手炒作南海问题并没有得逞。”

澳深化对东南亚投入

在3月4日至6日举行的特别峰会上，东盟国家与澳大利亚达成了两份成果文件，分别是《墨尔本宣言》和《东盟-澳大利亚领导人愿景声明》。印尼外长蕾特诺在解释有关成果时说，《墨尔本宣言》包含了政治、安全、经济和社会文化领域的合作方向，《愿景声明》则是有关国家领导人在面对不断变化的地缘政治、战略与经济挑战时所提出的愿景。

蕾特诺特别提到，澳大利亚2023年便发布了一项针对东南亚的经济战略文件，由澳大利亚东南亚特使、商界名人尼古拉斯·摩尔（Nicholas Moore）所写。文件称，澳大利亚要采取新的方向，要加强与东南亚的贸易和投资关系，因为东南亚是“一个潜力巨大的地方”，“具有相当高的经济增长率”，与澳大利亚有“地理亲近性、经济互补性”，有助于澳大利亚实现“经济多样化”。

“作为基于摩尔报告的新方法的实施，澳大利亚已经成立了东盟-澳大利亚中心，这也是对东盟的印太愿景的支持。”蕾特诺说，澳大利亚为东盟国家和东帝汶提供了55个硕士奖学金和55个非学位奖学金，并在东盟的4座城市新设立了澳大利亚创业中心。

《外交官》杂志长期追踪东南亚动向的记者塞巴斯蒂安·斯特兰吉奥（Sebastian Strangio）撰文形容，尽管澳大利亚和一些东盟国家在缅甸问题、巴勒斯坦问题、南海问题等具体议题上的措辞仍有矛盾，但澳大利亚成功地通过《墨尔本宣言》与峰会向东盟发出了强烈的承诺信号，比如一项旨在促进东南亚的贸易和投资发展的20亿澳元（约合人民币95.47亿元）基金项目。

澳大利亚总理办公室一份声明说，东南亚投资融资基金将为促进澳大利亚在东南亚贸易和投资的项目提供贷款、担保、股权和保险，“特别是支持该地区的清洁能源转型和基础设施发展”。相比之下，2022年，美国总统拜登在华盛顿举行的美国-东盟特别峰会上向东盟国家提出的涉及清洁能源、教育、海事安全、卫生防疫的拨款为1.5亿美元（约合人民币10.87亿元）。

塞巴斯蒂安·斯特兰吉奥认为，东南亚国家和澳大利亚多年来在“言辞、文化、历史背景、政治制度”等领域存在巨大差异，而东盟-澳大利亚峰会“一定程度上成功缩小了这一差距”。

马来西亚战略与国际研究所（ISIS Malaysia）分析师托马斯·丹尼尔（Thomas Daniel）分析说，澳大利亚接下来的挑战是要在“财政、外交和政治”上维持和东南亚深化合作的局面。“东盟面临的挑战，则是找到政治意愿来至少在一半甚至是更大的程度上，满足像澳大利亚这样的合作伙伴的要求。”

在东盟层面之外，澳大利亚也在加强和特定东南亚国家的联系。3月8日，向来主张“竹式外交”的越南与澳大利亚将双边关系升级至全面战略伙伴关系。这意味着澳大利亚在越南外交中与俄罗斯、日本、印度、韩国、美国处在同一个梯队。“澳大利亚和越南建立全面战略伙伴关系充分体现了澳大利亚（此前）对越南的重视程度并不够。澳大利亚在2021年9月就与东盟整体建立了全面战略伙伴关系，走在了其与越南关系的前头。”周士新对澎湃新闻说。

越南政府消息显示，澳大利亚总理阿尔巴尼斯与越南总理范明政3月8日见证了能源、矿产、农业、银行和金融等领域12项合作文件的签署。“年度能源和矿产部长级对话将推动我们在能源和资源领域的合作，包括关键矿产供应链。”两国联合声明说。

“澳大利亚和越南加强关键矿产领域的合作值得持续关注。澳大利亚与东南亚一些国家之间在关键矿产开发和出口上存在着一定程度的竞争关系，而且与中国贸易是各方都需要关注的议题。因此，中国会保持密切关注，可以推动中澳越三方合作，特别是中越合作，在关键矿产方面形成互利共赢的产供链体系，为稳定全球关键矿产市场问题作出更多贡献。”周士新说。

南海问题难炒作

据《环球时报》报道，澳大利亚外交部长黄英贤在峰会首日宣布为海上合作提供6400万澳元的资金，此外还将提供2.225亿澳元用以协助湄公河地区国家加强各方面发展。黄英贤没有具体说明资金将流向哪些国家，但对印度尼西亚、马来西亚、越南和菲律宾“划定其海上边界”的努力表示“欢迎”。“我们地区国家的生计和商业依赖海洋和河流，包括南海自由开放的海上通道。”她在4日举行的海事合作论坛上发表讲话时宣称：“南海、台湾海峡、湄公河次区域、印太地区发生的事情影响着我们所有人。”

黄英贤提到的南海、“海上边界”等措辞似乎意有所指，但并未点名指控任何国家。澳大利亚本地媒体称，澳总理阿尔巴尼斯谨慎地回避了涉华问题。3月4日，阿尔巴尼斯对到访的马来西亚总理安瓦尔强调，峰会重点是促进就业和经济安全。澳副总理兼国防部长马尔斯则称，峰会内容涉及中国是因为“中国是全球格局的一部分”，而非“会议本身有关中国”。

然而，阿尔巴尼斯仍在峰会上提到了南海问题。据央视新闻报道，3月5日，中国驻菲律宾大使馆就当日菲方船只非法侵闯仁爱礁向菲外交部提出严正交涉，表达强烈抗议。阿尔巴尼斯在向东南亚国家领导人发表演讲时也提到了这一事件，将此事描绘为了“不安全和破坏稳定的行为”，为“产生误判的风险进而导致事态升级”感到担忧。

周士新对澎湃新闻分析说，此次峰会最值得关注的动向是菲律宾利用此次峰会挑衅，然而，澳大利亚和菲律宾炒作南海议题的议程并未取得成功。“此次峰会后发表的《墨尔本宣言》依然秉持着东盟中立和中性、平衡与均衡的外交政策，强调澳大利亚与东盟合作应有利于双方共同利益和地区合作。”

菲律宾总统小马科斯多次以“捍卫主权”的论调来抬高自身声量，但这并未成为东南亚国家的共识。黄英贤接受本国媒体采访时也承认，东盟国家领导人在涉华问题上存在不同看法。

举例而言，马来西亚总理安瓦尔在峰会上强调，中国是马来西亚最大投资国，马来西亚与“中国没有问题”。“我们是一个独立国家，完全独立，我们不想听命于任何大国，”安瓦尔在峰会上说，“所以，一方面，我们仍是美国、欧洲以及澳大利亚的一个重要朋友，与此同时，他们不应阻止我们对我们最重要的邻国之一——中国保持友好。如果他们与中国有问题，那不应当施加在我们身上。我们与中国没问题。”

在《墨尔本宣言》等有关文件中，东盟国家和澳大利亚并未提到所谓的“2016年南海仲裁案裁决结果”，也未点名中国。《墨尔本宣言》只提到，呼吁根据国际法，通过法律和外交程序和平解决南海争端，“不诉诸武力威胁或使用武力”。

中国外交部6日举行例行记者会时，有记者就东盟和澳大利亚特别峰会联合声明有关内容进行提问。外交部发言人毛宁表示，当前南海局势总体是稳定的。中方在南海问题上的立场是一贯也是非常明确的。我们将继续致力于通过对话协商同有关当事国妥善管控分歧，同东盟国家全面有效落实《南海各方行为宣言》，积极推进“南海行为准则”磋商，共同维护南海和平稳定。

值得注意的是，新加坡总理李显龙在访问澳大利亚期间表示，在澳大利亚拥有核动力潜艇后，新加坡欢迎澳大利亚核潜艇的访问。根据“奥库斯”（AUKUS，即澳、英、美三边安全伙伴关系）安全协议，从2027年起，美国和英国将会有少量核潜艇部署在澳大利亚西部城市珀斯的海军基地，澳大利亚之后将在2030年代初购买3艘美国弗吉尼亚级潜艇，并可选择再购买2艘。

“奥库斯”因涉及核动力潜艇，曾引起印尼等东盟国家强烈不满和担忧。李显龙的最新表态在分析人士看来，显示出新加坡作为美国和澳大利亚“军事接入点”的角色，新加坡相比其他东盟国家对“奥库斯”持更加开放的立场。

与此同时，李显龙又表态说，东盟国家与中国在推进“南海行为准则”磋商有着共同立场。有分析人士担忧，新加坡允许澳大利亚核潜艇驻扎的表态可能会激化地区局势。

“新加坡的对外战略虽然谨慎和客观，但还是非常偏向美国的。新加坡与美国的合作，特别是战略安全合作更广泛、更深入，远远超过中新之间在这方面的合作水平。对此，中方也保持理解，并努力加强与新加坡的安全合作，提升双方的战略互信。”周士新说。

澳大利亚和东盟国家的分歧和妥协在其他内容上也有所体现。在《墨尔本宣言》中，有关国家呼吁在巴勒斯坦加沙地带实现“立即和持久的人道主义停火”，哈马斯劫持的人质也应该得到释放，谴责“针对所有平民和民用基础设施的袭击”。

随着穆斯林斋月即将到来，许多国家在努力推动巴以双方停火，这也是东盟国家和澳大利亚的共识。然而，东盟国家一方面有着坚定支持巴勒斯坦事业的马来西亚和印尼，另一方面也有像新加坡这样比较谨慎的国家。新加坡担忧，在宣言文本中加入“由以色列导致的加沙地带饥荒”等措辞会激怒以色列，所以拒绝了这一表述。

由于缅甸军方未能落实东盟有关缅甸冲突的“五点共识”，缅甸军方仍被排除在此次峰会之外。在宣言中，参与国家领导人“强烈谴责（缅甸）持续的暴力行为”，呼吁“有效的人道主义援助和包容性的全国对话”，重申了对东盟“五点共识”的支持。一直以来，印尼、马来西亚等国家对缅甸军方态度更为强硬，泰国、柬埔寨等国则更为温和，这一矛盾从2021年延续到了2024年的东盟与澳大利亚峰会上。