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释放城市潜力⑧｜10个政策建议让城市更具可投资性（上）

章兴泉(Xing Quan Zhang) 尼尔·科尔(Neil Khor) /文赵琳/译

2024-03-15 16:17

来源：澎湃新闻

随着全球城市可持续发展投资缺口不断扩大，城市急需创新融资工具来拓宽可持续发展资金来源并弥补投资缺口。2023年11月，联合国人居署发布了题为《释放城市潜力：可持续城市发展的投资之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的研究报告（以下简称“报告”），深入洞察了全球城市化的机遇、特点和挑战，并探讨了实现城市可持续发展、增强城市可投资性的多元途径。

本文为报告第五章《让城市具有可持续性和可投资性的政策建议》（Make Cities Sustainable and Investable: Policy Recommendations）前半部分翻译，涵盖的政策建议包括：选择适当的发展道路，建立完善的监管制度体系，推广新型伙伴关系模式并发挥资金和资源的杠杆作用，提高城市信用度与加强对城市可持续发展的公共投资。

城市是国家经济增长的引擎，能够创造就业机会、提升生产力并提供体面的住房。然而，许多城市未能获得必要的公共和私人投资，导致无法充分释放潜力。缺乏足够的投资会导致城市得不到与经济密度相称的效益。高昂的经商成本可能会阻碍新商业活动的引入，从而使城市难以实现规模经济效益。同时，土地和资本市场运作不良会降低建筑物的建造标准。

为了提升城市的投资吸引力，必须创造有利的环境，包括建设有效运作的土地市场、确立适当的监管框架、提供良好的公共服务、增加公共财政投入，并制定可行的未来城市发展规划。而私营企业要在快速变化的城市环境中进行投资，既需要市场机会（如获得土地和融资资金），也需要对城市的未来抱有信心。以下是本报告针对“如何提升城市的可持续性和投资吸引力”提出的一系列建议。

“发展”没有灵丹妙药

各国应根据本国国情、发展阶段和条件，选择适合自身的发展道路，并以国家发展规划为指导，推动城市和地方的发展。

过去三四十年的发展经验表明，“发展”没有灵丹妙药。受政治经济结构、地理位置、历史传承、文化和自然环境等多种因素影响，不同国家的发展道路也不尽相同。回顾那些发展较快、较好国家的发展历史，可以发现它们所走的道路往往与本国的文化历史和国情相契合，并奉行相对多元化的经济和社会政策与实践。可见，针对不同的条件和发展阶段，采用当地人自主制定的解决方案，是取得成功的关键。

合理利用国家发展计划（NDP）可以确保城市发展与国家优先事项和条件保持一致。城市发展是国家整体发展的重要部分。随着21世纪国家发展规划的复兴，越来越多的国家开始将此计划纳入国际发展合作中。据统计，2007年仅有62个发展中国家制定了国家发展计划或战略，而到 2017年，这一数字增至130多个。对15个非洲国家的国家发展计划的分析显示，这些国家平均拥有约20个主要专题事项，其中“经济”是所有国家在国家发展计划中的第一优先事项，其次是基础设施、社会发展和金融（图1）。此外，为了与地球生态足迹范围内的要求保持一致，空间规划也应与国家发展计划密切协调。

非洲国家发展计划分析

建立完善的监管制度体系

确立健全的监管制度体系是确保城市具有可持续性和投资吸引力的关键。良好的政策、监管框架和法律制度不仅界定了政府、社会和私营企业在城市发展中的角色，还能促进私人投资，确保私有产权，形成运作良好的市场及可持续的融资体系。与此同时，它们也提供了灵活的基础设施、经济实用的建筑标准和环保开发要求。为进一步提升监管制度的效能，以下四个方面的改进至关重要。（PwC and GIF (2020), Increasing private sector investment into sustainable city infrastructure）

监管框架、法律制度和政策环境：建立明确的法律和监管体系，以授权国家和地方政府更好地管理借贷，并创建高效的土地和房地产市场系统。

机构环境：建立适应性强、富有能力的机构，使其具备获取和运用融资工具所需的方法和能力，并向私营企业提供投资机会。

投资和信用环境：对城市进行信用评级，以证明其信用度，从而吸引资本市场、私营企业等的融资。同时，还需要发展城市在规划和管理大型资本项目、管控货币风险和利率波动方面的能力。

财政环境：政府如何稳定其支出水平、控制税率、管控与融资工具相关的负债，将会直接影响到私营企业的投资意愿。

城市层面，投资者会考察城市及其所有担保人的信用度。世界银行估计，发展中国家最大的500座城市中，仅有不到20%的城市被认定为信用度合格。在非洲，大多数城市的信用度都较低，主要原因是收入基础薄弱和收款能力不足。但城市可以采取一系列措施来提升自身的信用度。例如，向用户收取基础设施费用、加强欠款收缴强度、利用技术降低收入管理成本，以及采用创新的融资模式来强化其财务系统等。这些措施还能够提高城市财务自主性，释放可用资金。

在投资项目时，投资者需要参考透明公开的市场条件和政策法规环境，以确保项目能够顺利进行并达到预期收益。此外，有保障的财务和创新的合作方法也将成为私人资本有信心投资项目的关键因素。

目前，大多数既有的融资方式主要惠及信誉良好的大城市和特大城市。许多其他城市，尤其是发展中国家的中小城市，却很难通过招商来获得所需规模的融资。那些成功摆脱了殖民奴役并改良信用度的国家都具备成功将政策付诸实践的经验。

政策行动应重点关注结构性改革和系统性制约的逐步解除。进行结构性改革有助于解决核心的财政和体制问题，以及克服核心的财政、体制和收入方面的制约因素。这反过来又能使城市进入资本市场并获得特别捐助基金的贷款融资，用于投资城市发展。

投资于可持续城市发展不仅对城市本身有利，也有助于应对气候变化。临近城市的共同发展有助于提升城市政府的资本和土地利用效率，调动更多综合资源，为更多的人口提供服务。

城市领导者还可以创造有利的环境，利用公共资金撬动私人资源，并优先考虑将其投入可持续城市发展，从而使城市基础设施市场对私人投资更具吸引力(EMBARQ Network (undated), Three Promising Strategies for Financing Sustainable Cities)。这有利于帮助投资者做好准备，使其能够参与环境、社会和公司治理（ESG）项目，从根本上将环境、社会和公司治理方法整合到他们的投资流程中，最终实现负责任的、有道德的、可持续的、有社会意识的投资。

为实现可持续城市发展，应该同时采取吸引必要资金和推进可持续发展两大方面措施。例如，加强预算控制力度；提高信用度；通过土地增值和市政债券实现基础收入的多样化，并提高收入效率；改善收入征收方法；支持项目投资准备；优化城市采购流程。然而，最重要的还是通过提升公共管理的效率和透明度以吸引私人投资（PwC and GIF (2020), Increasing private sector investment into sustainable city infrastructure）。

推广新型伙伴关系模式

各国可以通过出台必要的法律、政策和监管制度，简化行政程序，创造一个有利于政府和社会资本合作（PPP）发展的环境，以促进公私合作伙伴关系的深化，实现私营企业资金的有效利用。

《亚的斯亚贝巴行动议程》（The Addis Ababa Action Agenda on Financing for Development）强调了公私伙伴关系在基础设施融资中的关键作用。它指出，国家需要提升建设公私伙伴关系的能力，包括在规划、合同谈判、管理、财务和预算编制等方面的能力。此外，报告还进一步指出，需要建立明确的、符合社会和环境标准的问责制度，以公平分担风险和分配奖励。

政府和社会资本合作(PPP)可以为地方政府、私营企业和其他行为体共同参与的可持续城市发展提供创新、互利的机会，从而找到应对城市发展挑战的全方位解决方案。虽然实现繁荣、公平和可持续城市发展的征程充满挑战，但前进的道路是清晰且充满希望的。绿色债券、行政效率改革等创新解决方案可以联合公共政府部门和私营实体，帮助城市实现发展过程中的平稳过渡，缩小城市基础设施和发展融资缺口（图2）。其中，绿色债券是世界银行鼓励、刺激和帮助协调公共政府部门与私营企业应对气候变化的一种创新方式。

可持续性债券的快速增长

政府和社会资本合作既可以通过招标建立，也可以通过其他渠道建立，这取决于项目的发起者。在招标项目中，地方政府作为发起者首先确定适合以公私合作方式建设的潜在项目，并向私营企业征求建议书。而未经招标的项目则由私营企业作为发起者确定一个潜在的公私合作项目，并向地方政府提出建议。在这种情况下，虽然最初的发起者（可能会在评标中获得加分，但中标公司依旧是通过竞标选出。招标项目需要政府投入大量时间和资金来启动，而未经招标的项目则受益于私营企业的效率和商业洞察力，以及对相关成本和风险的评估。通过招标确立的公私合作项目可以根据政府的总体基础设施投资计划和优先事项来实施(OECD (undated), Financing Green Urban Infrastructure)。例如，华盛顿特区马萨诸塞大道以北的开发项目就是公私合作的一个成功案例（见专栏1），对那些可能对市民产生重大影响的项目，他们在设计方案时从市民的角度考量，并在确保实现可持续发展目标的同时嵌入价值回报范式。并且，在地方政府倡议城市发展的公平性时，也不遗漏任何市民需求。

专栏1：华盛顿特区马萨诸塞大道以北公私合作开发案例

华盛顿特区利用公私合作伙伴关系在马萨诸塞大道以北（North of Massachu-setts Avenue）修建了一个地铁站，并通过收回土地增值收益创造了大量财富。

虽然靠近市中心，但马萨诸塞大道北侧却是一个经济衰退的社区。1993年，该社区中24%的居民生活贫困，50%的居民没有汽车，这意味着对公共交通的需求很高。为了激活这个社区，并作为总体经济振兴计划的一部分，政府决定在此修建地铁站，以促进社区繁荣。然而，20世纪90年代末的华盛顿特区财政状况并不理想。因此，政府决定寻求外部资金援助，特别是私营企业的援助。最终，该项目最后由私人土地所有者、哥伦比亚特区和联邦政府共同出资，以公私合作的方式进行建设。每一方最初同意支付2500万美元（或总费用的三分之一），剩余费用由特区负责。地铁站建设工程于2000年底开始，2004年11月竣工。惊喜的是，在该区批准通过最终方案前，房地产开发商就开始对该地区的地块感兴趣，从而开启了持续近二十年的良性经济循环。

成果：

经济产出--2004年开始，所有部门的建筑和就业创造了47亿美元的总经济产出（至2014年累计建筑产出22亿美元，永久性产出25亿美元)。

建设支出——直接建设支出达到17亿美元，不包括停车场和基础设施的改善。

劳动收入——2004年以来，建筑业产生的劳动收入总额超过11亿美元。至2014年，长期劳动收入接近19亿美元。

就业——在2004年至2014年期间，地铁站的建设支出推动了约14338个直接、间接和诱导性就业岗位的新增。此外，该项目还创造了15168个长期工作岗位，总计创造了29506个工作岗位。

专栏2：非洲和亚洲的建设-经营-转让（BOT）项目案例

肯尼亚政府旨在调动私营企业在基础设施领域的资本和专业知识，并于 2019 年启动了该国首个建设-经营-转让（BOT）项目——内罗毕高速公路，项目为期30年。该高速公路从姆洛隆戈（Mlolongo）延伸至詹姆斯-吉丘鲁路（James Gichuru Road）/怀亚基路（Waiyaki Way）交叉口，旨在缓解蒙巴萨路（Mombasa Road）、乌胡鲁公路（Uhuru Highway）和怀亚基路（Waiyaki Way）的交通压力。

曼谷的高架火车系统——曼谷大众运输系统（BTS）也是一个建设-经营-转让（BOT）项目的典范。该项目是依据私营公司与曼谷市政府签订的为期30年的建设-经营-转让（BOT）特许协议实施的。

印度地区实施了大量的建设-经营-转让（BOT）港口和公路项目。那瓦舍瓦国际集装箱码头（NSICT）是港口部门通过建设-经营-转让（BOT）项目提高建设效率的一个范例。1997年，印度贾瓦哈拉尔·尼赫鲁港口信托基金（JNPT）与澳大利亚P&O公司牵头的财团签署了一项协议，以建设-经营-转让（BOT）方式开发一个双层集装箱码头，为期30年，总投资2亿美元。P&O公司提前完成了项目，并于1999年开启运营新码头。在运营第一年，码头吞吐量就远超预期。私营企业的参与也带来了可观的效率提升。码头的船舶平均周转时间和泊位利用率等效率指标与该地区其他高效运营的港口不相上下。2003至2004年，该码头船舶和集装箱的平均周转时间分别为2.04天和1.84天，吞吐效率远高于同类的公营码头。

建设-经营-转让（BOT）模式通常用于利用现有资产，为已有基础设施的现代化和扩容筹集资金。印度铁路公司正在将这一概念应用于几个大型城市火车站的现代化改造。

公私伙伴关系还可以采取建设-运营-移交（BOT）模式，在这一模式下，特许公司承担投资，并在固定期限内负责设施的运营，之后所有权将交还公共部门。通过这种模式，经营和投资风险可以在很大程度上转移给特许公司。内罗毕高速公路和曼谷公共交通系统是BOT项目的两个典范（见专栏2）。

城市还可以利用国际支持，通过使用新兴技术和初创企业加速器，积极推动创新和企业发展。正如联合国人居署的示范项目所表明的那样，城市间的知识交流和有针对性的能力建设非常重要。内罗毕大学在联合国人居署和德国国际合作机构共同签署的《变革性城市交通倡议》的支持下，开发了一个交通加速器作为交通工具和移动方式创新的枢纽，并将自己定位为电动、互联和共享交通新概念开发的推动者。例如，交通加速器成立后的一个早期成果是肯尼亚Auto-Truck公司开发的商用电动汽车原型。该企业受邀为技术人员开展培训，推动将传统的内燃机嘟嘟车（tuk-tuks project）改装成电动汽车的创新，该产品率先在蒙巴萨投入运营，而后又在达累斯萨拉姆投入运营。这一成果表明，创新解决方案具备创造就业机会的潜力。

促进各级政府之间的纵向伙伴关系

各国需要促进各级政府之间建立有组织的伙伴关系与合作。这种良好的政府间合作是确立有利的框架、促进体制和机构完善的基石。

一些金融工具和产品的有效利用也有赖于各级政府之间有组织的合作，特别是对于那些连接不同地区的基础设施。中小城市的融资往往更加依赖政府间的转移支付、技术和行政支持等上层支持。例如，大型交通基础设施投资往往需要大量的区域协调。

为了提升城市的竞争力和吸引力，市政府必须与其他各级别政府（地方、地区、国家）及一系列利益相关者建立合作伙伴关系，以筹集资源用于应对全球化和权力下放的挑战。

改善多层次合作模式也是确保气候政策落地实施并成为国家预算和公共资金分配基础的关键。在最成功的发展模式中（例如新加坡这样的国家成功从发展中国家转变为发达国家），国家通过分配资金和创造优良的投资环境（提升营商便利指数）来发挥领导作用。强大的国有经济是确保私营企业跟进投资的基础，而这就要求在区域和地方层面实现经济部门的去中心化和专业化。

促进城市间的横向伙伴关系

两个或以上城市共享资源并实现横向合作的前提是它们能够建立实质性的长期战略关系，并共享一个互惠互利的未来。这种合作的确立通常与城市的地理位置相关。一些人口较少、收入基较数小的城市政府正在采用这种方法。较小的收入基数削弱了这些城市吸引和留住技能高、经验丰富的工作人员的能力，但社区居民对服务和基础设施的需求又与较大城市居民的需求大致相同。横向合作使小城市政府能够集中资源、减少浪费，并与大城市政府通过共同的平台制定计划和措施。这些计划通常涉及一些共同的政策、治理方法、业务及活动运营协议。

这种横向伙伴关系模式具有多重优势。它不仅能够实现城市合作的商业优势，还能够保持单个城市的自治性，同时扩大规模经济，简化业务流程，并改善伙伴城市的基础服务水平。这些伙伴关系的建立和维护需要遵循强有力的战略规划指导和健全的管理模式。这一模式的成功取决于高度的信赖和优良的关系管理，合作双方通常采用多种业务机制来实现目标，包括行政管理互助和互惠资源共享。

促进公私伙伴关系（4P）

联合国人居署强调公民参与可持续城市发展和融资的重要性，并鼓励市政府探索新的合作模式，以激励私营公司通过各种类型的公私伙伴关系和合作模式更积极地参与城市发展进程。公私伙伴关系（4P）作为一种新兴的合作概念，强调推动私营企业和公众参与城市发展进程的必要性。

目前，将公民参与融入公私伙伴关系的方式尚不成熟。私营部门和公民在发展进程中往往根据不同的理念和原则持有不同的立场。公私伙伴关系是建立在谈判和有约束力的合同基础之上的合作理念。而公民参与则强调“为自己发声”，特别强调妇女和青年的参与，注重基层的民意表达和社会公平。

人们发现，在规划过程的早期缺乏公众参与，有可能会使项目过度注重经济考量和经济可持续性，但却会忽视根据当地社区对宜居城市环境的需求。4P方法是解决这一问题的有效途径之一，它将公众与公私行为者一起纳入合作伙伴关系，解决双方理念上的矛盾，提高合作项目的透明度。根据在印度尼西亚进行的一项调查，80.4%的受访者认为在公私伙伴关系模式下，基础设施融资需要得到公众的支持，同时也需要考虑到民众福利的改善。而民众福利改善和社区环境优化反过来又能吸引私人投资和外国投资。例如，威省市政府自2014年起采用4P方法，赢得了人民和投资者的信任，在市长Maimunah Mohd Sharif任内，威省获得的外国直接投资增长了200%，投资回报率达到全国最高，还获得了透明国际颁发的清洁健康证书，并将自有收入提高了170%以上。

促进城市可持续发展的战略应贯彻以人权为中心的发展理念。4P模式综合了人权方法和基于性别的发展观点，是一种包容性的合作发展模式。私人慈善事业不仅是融资和创新的重要来源，也是可持续城市发展战略中不可或缺的一部分。

专栏3：城市间共享资源的横向伙伴关系--猎人议会公司的案例

猎人议会公司由猎人谷内的12个地方政府合作建立。这种区域合作关系建立50多年来，各区域理事会间共享资源（包括专业人员和设备）的能力有所提升，促成了一系列项目的开展，其中包括一个地区机场和一个废物回收设施。在这种合作框架下，地区议会组织成立了猎人议会公司及其贸易部门猎人议会有限公司，成为一个重要的共享服务实体。该公司推出的项目涵盖各种环境管理计划，2005年至2006年期间的项目收益达到了3,435,000美元，平均为每个理事会创造了893,000美元的收益。此外，“学习与发展”（一家注册培训机构）在同一时期为3,300名参与者提供了322个基于地方政府的课程，节约成本超过100万美元，促成了1,080多万美元的地方采购，平均节省了10%的开支。

“猎人记录存储”是一家符合《国家档案法》的档案存储设施，主要为政府成员、公共机构和私营公司提供服务，以商业方式运作，创造收入，维持自主运转。董事会由成员理事会选出的代表组成，负责制定组织的战略方向。委员会由一般管理人员组成，负责指导和管理项目。由各理事会专家组成的众多专业团队定期召开会议，共享专业知识，整合资源，并共同推进项目建设。

提高城市信用度

根据世界银行的数据，发展中国家每年需要额外投入1.3万亿美元，用于投资城市公共基础设施建设。然而，来自中央政府和国际援助组织的传统融资渠道已不足以满足这一需求。因此，城市需要采取创新措施，并与当地资本市场与私营公司建立商业合作伙伴关系，以获得长期融资。提高城市的信用度是吸引私人投资的关键所在。（见专栏 4）。

为提高城市的信用度，可采取以下措施：（1）提高城市财政能力和绩效，改善其财政状况，以增强投资吸引力；（2）通过法律和监管手段营造投资友好的环境，并加强国家和地方层面的政策协调；（3）提高技术实力，以筹备健全、环保、银行可担保的项目；（4）改善私人投资者的准入条件，为私营部门投资于可持续城市发展项目创造条件和树立信心（World Bank (undated), City Creditworthiness Initiative）。

世界银行推出了城市信誉计划，旨在帮助城市提高信用度。该计划首先对各城市的财务状况进行全面评估，然后制定个性化的行动计划，针对城市的具体情况、面临的挑战和优势，制定相应的措施，解决财务管理中的各种问题，包括收入和债务管理、支出控制和资产维护、资本投资规划以及交易执行等方面。

世界银行向城市提供技术援助，帮助其获取和管理自有来源收入，同时优化行政部门的财务管理政策和实践方案。此外，世界银行还支持城市利用收入安排债务交易，从而为城市投资项目提供资金支持。同时，世界银行协助城市与中央政府协调，改进法律和监管框架，以确保城市管理部门能够有效获取收入并进行债务融资。

专栏4：支持达喀尔市提高信用度

2008年，PPIAF向塞内加尔达的喀尔市提供技术援助，通过对该市财务管理系统进行诊断性审查，帮助其改善当年的财政状况，并确定了提高其信用度的措施。达喀尔市由此重新获得了当地信用评级机构的首次公共信用评级，被评为非洲金融共同体地区的投资级（BBB+）。

2013年，PPIAF又提供后续援助，支持达喀尔市重新制定收入改善战略。这项援助是该市为落实PEFA评估建议而采取的一系列举措的一部分。PPIAF的支持包括制定改善财务管理的行动计划和加强收益获取法律框架的准则，还为负责财务管理的城市高级行政人员举办了公共财政管理能力建设讲习班。

作为动员长期基础设施融资战略的一部分，达喀尔市决定发行西非（CFA）货币区的第一笔市政债券。2014年，PPIAF为债券交易的信用评级提供了支持。该债券被当地一家信用评级机构评为地区A级，反映出该债券的交易结构和信用增级大大降低了投资风险

成果：

这些改进措施使得达喀尔市在2009年首次获得了来自法国开发署的为期20年的贷款。随后，达喀尔市又从西非开发银行（BOAD）、生态银行和塞内加尔伊斯兰银行（BIS）获得了一系列贷款，用于资助该市的基础设施建设需求。此外，这些改进措施还推动该市获得了BBB+投资级信用评级（CFA），而这意味着达喀尔市达到了公共和金融市场区域理事会（CREPMF）的要求，可以在西非地区资本市场发行市政债券，获取更多融资。

加强对城市可持续发展的公共投资

公共投资是吸引城市可持续发展所需的外部投资的重要手段。通过公共投资，基础设施系统（如水电、卫生设施、交通）的正常运行，不仅能使用户和居民受益，还能增强潜在私人投资者的市场信心（图 3）。

公共投资的另一个重要作用是刺激经济活动，不仅可提高现有私人资本（实物资本和人才资本）的生产率，还能够吸引新的私人投资，进一步提升生产率，从而促进经济增长（H Miyamoto, et al. (undated) Growth Impact of PublicInvestment and the Role of Infrastructure Governance, IMF）。