专家观点 | 说说数据资源治理的“动”与“制”

编者按

围绕数据流动，应当选择什么样的治理方式？是基于“土地和民族”的传统资源控制理念还是超越地理基于“流量和节点”的资源治理方式？二者之间在时间上存在重叠性而在思路上存在矛盾性。在国家间、领域间边界模糊的时代，兼顾数据流动中的“动”与“制”才能体现出现代治理的艺术。我院杨剑研究员撰文分析数据资源的流动与管制问题，以飨读者。

杨剑

上海国际问题研究院研究员

数据是赛博时代的一种新的经济和政治资源。

在赛博时代，数据可以被定义为可分类、可利用并带来财富的信息。如同人类历史上技术进步和经济开发过程中所出现的其他重要资源一样，人们通过对数据资源的开发、利用、流通和价值再造，可以促进产业拓展、就业机会增加、技术提升、贸易收益甚至国家实力的增长。数据的流动不像跨境河流那样可直观目测，也不像管道天然气流动那样遵循人们的线路规划和流量设计，更不像渔业资源那样根据生长规律在江海中往来洄游。当今的数据治理需要在时代的变迁中去理解，在复杂的社会-技术系统中去实施。

数据资源正在呈现快速增长和积聚的资源形态。围绕数据资源的增长和积聚，各个国家和各类企业正在利用各自所拥有的技术手段、经济模式和国际制度的优势展开竞争。数据资源可以帮助跨国企业扩大用户基数并形成垄断，也可以作为其贸易决策和市场配置的依据。在国际关系层面，数据还可以构建国际间的依附关系和支配程度，进而影响国际间权力和财富的分配。

中国数字经济发展所面临的国际环境日趋复杂。中国在21世纪的崛起，其中重要的内容就是数字技术及其应用的进步。如果以崛起大国和守成大国之间的关系看，无论中国是促进数据的流动还是采取加强数据本地化措施，都会遭到来自既有超级大国的排挤和压制。因此中国参与的数字全球治理也必然包含着突破重围的意义。当今国际格局的变化让我们看到数据本地化的另外一种表现形式——数据流动和分享的阵营化。在西方国家“数据阵营化”格局之下，自由流动只是要确保在盟国体系或所谓的志同道合的国家间流动。针对跨越阵营的数据国际流动过程，安全化审查、友岸数字贸易、去风险化措施花样翻新层出不穷。那么，这种全球数字地貌分裂的趋势与数据本地化措施有多大的相关性？中国应对的策略又如何？中国作为一个数字经济大国，一个正在崛起的经济体，如何借鉴他国数据治理的经验，如何应对数字领域大国间政治和经济的竞争，如何在数据问题的国际谈判和国际治理中赢得先机？

数据流动的“动”与“制”，是数据治理的一对主要矛盾，相互之间是一种辩证发展的关系。清楚地认识这对矛盾并解决这对矛盾，有助于建立起一种平衡、协调和可持续的数据治理机制，既实现数据资源的最大化利用，又能保护数据产权和国家利益，促进数字经济的发展和合作共赢。

促进数字流动，能够为世界经济带来巨大的活力，为全球消费者带来更多的数字福利。市场利益的驱使和经济发展的需要都在促进着数据的流动，包括国际间跨境流动。这种促进流动的社会动能主要来自三个方面：其一是信息技术不断发展所提供的网络便利性；其二是跨国公司通过数据贸易追求全球利益和市场有效配置；其三是全球各地人民对数字福利的需求。发达的网络信息技术将世界每处地貌、每一个用户、每一台设备改造成具备终端功能、收集功能和传输功能的数据综合体，并将其纳入在巨大的全球网络之中。数据更加畅通的流动，可以为全球经济体系内各个主体带来更紧密的连接度和更高的经济效率，还能为企业的产业升级与技术进步提供更为广阔的空间。数据流动还可以满足每一个消费者对数字产品和数字服务的不断增长的需求，从而增加全球数字福利。

数据治理的核心要务是促进数据资源的流动，让数据资源在数字经济时代发挥出其最大的效能，满足全球消费者的数字产品和数字服务的需求。与此同时，人们必须关注治理中十分重要的另一面——“制”。在这里“制”具有限制、制度、管理的含义，特别是对数据流动的控制。没有“动”的存在和发展，也就没有“制”的必要；反过来，没有合理的“制”，“动”则易引发风险，“动”则导致系统性失衡失灵，“动”则不可持续。

国际社会和学术界关于数据帝国主义、数据重商主义、数据殖民主义、数据民族主义、数据保护主义的讨论，实际上反映了国际社会各方对当前全球数据治理绩效的不满，特别是对数据资源的权利归属、流动方式、利益分配方式的不满。从全球治理的角度讲，数据资源的利益和权力在国际间的分配不应当走向垄断性积聚。当前数据资源聚集的路径反映了发达国家的先发技术企业的无限制逐利过程。因为数字时代的技术发展具有跨境性和全球性的特点，单一国家的法律制度往往难以有效调节和治理全球范围内的行为。如果没有建立起有效的制度体系，数据资源输送方式容易固化，并导致国际经济秩序的不公正。世人希望数据资源的全球配置从一开始就建立起公平、公正、合理的秩序，避免重演历史上其他重要资源（如钢铁、煤炭、石油）所引发的那种战争、暴力掠夺或不讲规则的豪夺巧取。

围绕数据流动，世人应当选择什么样的治理方式？是基于“土地和民族”的传统资源控制理念还是超越地理基于“流量和节点”的资源治理方式？二者之间在时间上存在重叠性而在思路上存在矛盾性。全球治理离不开既有的国际治理工具和机制。无论全球化发展到哪一步，今天国际社会是由主权国家集合而成这一事实仍然没有改变。基于“土地和民族”的控制方式有着坚固的传统和现实的基础，以民族国家利益为思考轴心的地缘政治和国家间竞争会极大地影响数据流动治理的方式的选择。但是，全球化时代的贸易、投资以及网络技术的发展打破了国家边界的限制，更多地采用基于“流量和节点”的资源治理方式，建立自由开放的数字经济生态系统符合这一历史发展潮流。在国家间、领域间边界模糊的时代，兼顾数据流动中的“动”与“制”才能体现出现代治理的艺术。

数据治理要处理多方利益关系和矛盾。除了对数字技术和数字贸易进行治理的国际组织外，我们会关注到主权国家、跨国企业和消费者个人。不同利益主体之间的矛盾体现在数据的收集、存储、传输、分析和使用等方方面面。主权国家、跨国企业和消费者个人都存在着“促进对自身有利的流动，避免对自身不利的流动”的基本动机。

国家政府从国际竞争的角度必定要思考如何在数据资源的获得、占有、利用的过程中形成并保持优势。在数据流动问题上也必然承担着保护国家安全、民族文化和价值观、个人隐私、民族企业利益的责任。对内国家政府希望促进数据开发利用为民众带来数字福利，对外则对数据的跨境流动带来的风险保持警惕。它是在保证本国及其企业在国际竞争中获得有利地位的前提下，来促进数字流动与加强对数据流动的监管。各国政府对数据流动的限制措施可能破坏全球价值链的正常运作，导致生产和服务供应链的不稳定，影响国际贸易和世界经济发展。不同国家或地区的数据本地化要求可能导致技术标准不一致和法律规范的差异，增加了数据互操作性和系统兼容性的难度。

数字技术后起国家面对数字革命的迅速发展和数字资源配置不合理的如何应对挑战？整体上讲，要有勇气建立安全开放的数字经济生态系统；要鼓励创新和技术转让；要加强国际合作和交流。与此同时要加强法律法规的动态调整，采取一系列的政策措施建立合理的数据管理和监管框架。数据资源的利用也要兼顾数据的“内循环”和“外循环”。停在车库365天，可能可以保证车辆这一年的安全，但它没有实现汽车所给予我们的机会和功能。数据资源的利用也是这个道理。

企业在数据治理中强调的则是数据的产权和利益，以及开展以数据为内容的商务活动的便利。数据的采集、拥有、加工和传输是企业增加资产和竞争优势的重要依据。企业希望更多地享有对数据的控制权和利用权。为实现数据的最大化价值和利益，企业会不断增强数据收集和分析能力、开发数据相关产品和服务并进行数据交易。企业希望无限地获得关于用户、地理、生物、设备的数据信息，在数据储存、加工和输出的过程更加便利。任何限制流动的措施可能增加数据存储和处理的成本，将增加企业管理和运营的复杂性，影响企业的经济效率和创新能力。企业在追求利益最大化的过程中有可能滥用数据资源和侵犯他人的权益，也有可能规避所在国的法律和监管措施，利用技术手段和企业内贸易方式进行数据的跨境流动。

个人在数据治理中最关注的是个人数据的隐私和权利保护。一方面，消费者个体希望更多地通过数字技术的升级而获得数字产品和数字服务；另一方面也倾向于认为，个人数据是自己的私人财产和隐私权利，应该受到充分的保护和尊重。个人本身保护自己权利的手段和能力都很有限，希望政府制定法律并采取一系列措施，包括限制数据的收集和使用、维护个人数据的安全和隐私、行使知情权和控制权等，以保护自己的个人数据权益。

以此看来，促进数据资源的流动数据是前提，数据流动问题不是要不要“制”的问题，而是如何“制”的问题。

在促进数据的“动”和合理的“制”之间进行调节的过程中，应当让全球治理机制和相关的法律机制发挥更有效的作用。面对技术的日新月异和数字平台企业飞速扩张的挑战，治理机制和法律体系需要具备一定的灵活性和适应性，能够及时调整以适应新的技术和行业发展。政府行政部门、立法机构、技术治理机构、贸易管理部门要开展有效合作和综合应对，确保数据资源治理的及时性和有效性。

数据本地化措施是应对数据跨境无序流动、不合理流动、不符合相关方利益流动的一种反制。这种反制的措施以什么方式出现？掌握在什么程度上？与既有的社会制度之间的衔接和兼容如何实现？这些都是十分重要的问题。数据本地化本身不是目的，目的还是要保护国家安全、民族文化和价值观、个人隐私、民族数字企业利益，目的还是提升自身的数据开发能力，加速本国数字经济的发展。

数据跨境流动本身就是一个跨国性行为。中国作为全球重要的经济体，全球贸易的重要贡献者，在数据流动问题上的开展国际互动是必然的。这些国际互动至少包括合作、借鉴和突围等内容。

围绕数据资源治理的“动”与“制”、“流”和“留”，国际合作和国际竞争同时存在，国际谈判也必不可少。在国际合作方面，可以通过引进外国企业投资，鼓励本国企业与外国数字平台企业进行合作，提升数据开发和运用能力，带动本国企业的成长和发展。围绕数据的国际谈判既是为了各自利益，也是为了共同应对全球数字经济发展带来的挑战。国际之间的谈判和妥协过程是平衡本地化措施和确保数据国家间流动不可缺少的环节。为促进数据的跨境有序流动并推动数字经济的全球化和可持续发展，中国应积极参与国际谈判，培养谈判能力，通过签订双边或多边协议，实现数字经济的多赢局面。

无论是信息技术发达国家、技术后起国家还是技术落后国家都可能采取的数据本地化措施。中国是一个数字经济大国，但也是一个数字技术后起国家。在考虑数据流动与本地化的问题上，中国有条件借鉴技术先发国家的数据制度建设和治理经验，综合考虑国家的实际情况和发展需求，积极思考如何建立起合理的数据管理制度和监管框架。这些数据管理制度和监管框架应当明确规定数据的收集、存储、处理和共享等方面的规则，确保数据隐私和安全得到保护，同时不妨碍数字经济在开放条件下的大力发展。既能够保护本国数据资源和国家利益，又能够促进全球数字贸易和经济合作。

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