释放城市潜力⑩丨章兴泉：上海应从“火车头”变为“火箭头”

随着全球城市可持续发展投资缺口不断扩大，城市亟需创新融资工具来拓宽可持续发展资金来源并弥补投资缺口。2023年11月，联合国人居署发布了题为《释放城市潜力：可持续城市发展的投资之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的研究报告（以下简称“报告”），深入洞察全球城市化的机遇、特点和挑战，并探讨实现城市可持续发展、增强城市可投资性的多元途径。

该报告由联合国人居署高级顾问章兴泉博士担任第一作者。章博士在英国、中国香港、新加坡等地担任研究员、教授以及国际上多家学术刊物的编委、客座主编。自2004年起，他就职于联合国人居署，目前担任高级顾问一职。作为城市经济、金融和国际经济领域的资深专家，他对各类城市可持续发展议题具有深刻洞察，并具有与各级政府、金融机构、私营部门、社区和学术界合作的丰富经验。

近日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访了章兴泉博士，从全球经验与中国现状出发，围绕“创新城市融资工具”的背景、目的、适用场景、政策配套等问题展开对话。

章兴泉指出，在传统全球金融体系下，发展中国家面临更多融资障碍以及更高的融资成本，尤其是发展中国家的中小城市相较于大城市更加缺乏融资稳定性与资金。因此，市政部门需要积极促进私营部门的融资参与，并与周边地区的城市展开合作，以丰富和优化税收政策。此外，他还呼吁重视扩大社区参与度，以持续吸引优秀人才并增加城市投资吸引力。

章兴泉博士和联合国前秘书长科菲·安南（Kofi Annan，1938——2018），章兴泉提供

当前全球金融体系限制发展中国家城市建设融资能力

澎湃新闻：您在报告中指出“全球金融体系以短期为导向、脆弱且不公平”，认为它“不再适用于可持续城市发展”。这一局限性和不适应性具体体现在哪些方面，又导致了什么结果？

章兴泉：全球金融体系始建于“二战”结束后，由发达国家主导。这使发达国家在全球金融舞台上拥有着与生俱来的“系统性”竞争优势。反观发展中国家，它们却面临着诸多挑战，包括较高的国家风险评级、高昂的融资成本，以及严苛的融资条件等，使它们在全球金融市场中处于系统性的劣势。同时，发展中国家往往缺乏高水平金融人才，难以全面认识到这些不公平现象带来的冲击，因此也无法及时采取有效的应对措施。

资本供需不匹配以及成本的不公平日益加剧了发达国家与发展中国家之间的差距。这种趋势在2021年国际货币基金组织进行的历史性特别提款权（SDR）分配中得到了明显体现。仅拥有7.72亿人口的七国集团国家（G7）获得了高达2800亿美元的SDR，而拥有13亿人口的整个非洲大陆只获得了340亿美元。以国民平均获得资金来衡量，七国集团国家国民获得的资金数额是非洲国家国民的139倍。

国家在全球金融体系中的地位对其城市经济产生深远影响。以非洲为例，有些中等规模城市的全部财政收入甚至不足以支付一位西方高级工程项目专家的薪资，更加支撑不了投资城市建设的费用。

中小城市吸引长期投资，关键在改变城市化模式

澎湃新闻：报告第一章提到，全球范围内的城市化趋势将由中小型城市主导。这些中小城市应该采用何种城市化模式，才能为其吸引长期投资？能否为中小城市的高质量可持续发展提些建议？

章兴泉：中小城市在资金匮乏的情况下，可以考虑采取以下三个途径来推动发展，吸引投资：

第一，发展创业生态系统，发掘城市的优势，弥补产业短板，并鼓励跨区合作。

首先，城市需要营造良好的创业投资环境和商业经营环境，以支持企业落地发展。此外，应鼓励企业家和其他本地杰出人士积极支持创新者，帮助其融入创业生态系统，并为其提供必要的技术支持与引导。同时，需要对创新型企业进行孵化培育。可借鉴美国爱荷华州费尔菲尔德市的成功经验，在优化创业生态系统的过程中充分借助媒体、学校、协会以及基金会等组织力量。

其次，针对城市发展的短板，政府可以采取优惠措施，提供资源便利，吸引企业家以最低成本开展投资。另外，中小城市还可以通过展示自身空间优势，吸引临近大城市的大型企业、医院、学校等前来设立业务点或产品、技术孵化中心。而平级城市间也可以共同确定优先发展与融资事项，协调利用各方资源，实现资产配置效益倍增。中小城市要充分发挥大城市与农村地区的发展桥梁纽带作用，鼓励跨区合作与协同，促进城乡融合发展，有利于健康的城市化结构体系的形成。

第二，汇集社会资本，培育强大而持久的社会结构，制定激励措施，吸引优质人才。

城市活力来自于高质量创新、教育和人力资源。因此，城市应该积极吸引优质人才，以实现长期的经济成长。例如，20世纪80年代，爱荷华州小城市迪比克通过大力投入高校建设来吸引众多年轻人才，并与各行业商会合作，增加本地就业岗位，以留住人才。

同时，中小城市还需要挖掘本地的地方文化特色，加强市民的归属感，号召大学生回乡发展。富有活力的市中心、高品质的城市环境和地标建筑也能够激发人们的向往。例如，意大利威尼斯的圣马可广场、纽约的时代广场等地标空间是城市的向心力，对中小城市同样适用，有利于打破年轻人对互联网和虚拟世界的迷恋，提升他们对城市地理环境与社区的认同感与参与，并振兴实体经济。

第三，坚持不断进步和追求卓越的理念，充分利用外部资金，提升市民生活质量。

城市应该以追求进步和卓越为理念，积极主动地抓住每一个小机会，推动城市发展。即便不那么引人注目的小项目或短期项目，还是可以作为试水大项目并创造推动力的关键。此外，申请少量的外部资金也能战略性地支持本市以及社区的发展愿景，并刺激私人投资的增长。

良好的生活质量是城市的竞争优势，也是人们追求的重要目标。中小城市贴近大自然往往具有大城市无法比拟的优质环境，随着现代交通与通讯的高度发达，距离已不再是问题。因此，中小城市应该抓住这一机遇，展现自身的生活质量优势，吸引更多人居住与投资。

中小城市普遍面临融资困难，需要创新融资工具和策略

澎湃新闻：当前，中国大城市与中小城市政府在资源配置、人口稳定、竞争力提升、债务偿还等方面的能力差距尚较大。您认为不同规模、不同发展阶段的城市在优化创新融资工具组合及比例时，需考虑哪些因素？中小城市政府可以采取哪些策略或机制，以克服融资困难？

章兴泉：不同规模、不同发展阶段国家的城市在优化创新融资工具组合和比例时，需要考虑以下因素：融资成本与条件、融资目的、城市财政收入结构与财政收入的可持续性、城市支出、合理的税费种类与比例、对经济发展和城市竞争力的影响、社会接受度、企业与个人的税费承受能力、融资工具实施的可行性和操作的难易程度。

中国中小城市与大城市在创新融资工具方面的差异主要表现在投资吸引力、经济活力、互补性以及选择性的局限等方面。大城市由于拥有庞大的市场规模、丰富的人才和技术资源，在城市管理和运营效率方面具备显著优势。其公共设施投资往往能够通过市场机制实现，从而在一定程度上减轻城市财政负担。此外，大城市在评估和管控融资风险方面具备更强的能力，地方法规也相对更完善，有助于增强投融资者的信心。

与此同时，中小城市还面临着多方面的挑战，包括产业普遍单一、税种单一、税基较小、金融管理能力薄弱等。过度依赖单一税种容易增加财政收入的不确定性。目前，一部分中国城市过度依赖土地财政，这意味着当失去土地财政支柱后，地方政府可能不得不通过进一步发行再融资债券或其他举债方式，来填补因土地出让金收入减少而导致的财政收入不足，但这种做法容易导致地方政府陷入债务危机以及稀缺的土地资源浪费或不合理使用。

针对中小城市的融资难题，我认为可以采取特定的策略或机制来加以解决，包括减税或增税融资、减免公共项目的费用、与周边城市合作开展集合融资项目、向上级政府申请配套资金、发展公私金融合作等。这些方法，能有效提升城市的信用水平，降低投资风险，并且以较少的政府资金引导更多的私人资金参与，从而解决中小城市面临的资金短缺问题，促进其发展。

撬动私营部门投资，重点在于完善政策、法规与金融基础设施

澎湃新闻：报告中列举的“土地价值获取”“政府转移支付”“债务融资”等创新融资工具在中国也经常被采用，而“私营部门投资”却占比很少。在您看来，哪些因素制约了私营部门投资？应当采取哪些措施加以解决？

章兴泉：通常，私营部门融资的主要制约因素在于需求。国家政策和城市政治经济决策直接影响着城市的财政收入水平，而这又直接决定了城市吸引私营部门融资的能力。此外，城市政府对资本支出的决策与执行能力较弱，可能影响投资的效率和收益率，进而降低了私营部门对城市基础设施融资的兴趣。

第二个关键制约因素是调节金融供需的国家级监管和政策因素。如果一个国家缺乏制度成熟的金融市场，将会限制资金的供应。同时，财务管理和信托绩效也会变得十分薄弱。为了增加私营部门的融资，国家需要采取一系列措施来降低投资风险，如公共部门财务担保、提供流动性付款等。

国家还可以通过完善政策、法规与金融基础设施来促进融资渠道的畅通。然而，这一过程首先需要城市自身具备稳定、可靠、可持续的财政收入，以承担市场机制下的融资成本。只有确保量入为出，推行负责任的城市金融政策与管理实践，城市才能避免债务扩张与失控的局面。

同时，城市政府需要提升管控金融风险的能力，增强建设融资的透明度，控制投融资总量，规范预算编制，防止碎片化、随意性及隐蔽性开支的发生。只有在开源节流与科学管理并重的前提下，城市才能获得更多融资。

改善低收入人群住房条件，同步提升劳动能力与收入水平

澎湃新闻：您所负责的联合国全球贫民窟计划已历经十年。请问该计划为贫民窟和居民带来了哪些变化？您认为哪些金融产品和创新工具能够支持这些社区的发展？

章兴泉：贫民窟改造是一项极具挑战性的任务。自上世纪五六十年代开始的联合国贫民窟改造计划中，大部分项目都因受到改造成本的限制以及国家城市的经济实力问题而未能完成。主要原因在于，大多数贫民窟居民收入水平较低，导致他们即使获得政府分配的住房，往往选择出租而重新回到贫民窟居住。因此，提高贫民窟居民的就业能力至关重要，这样他们的经济实力才能与改善后的住房条件相匹配。为此，国际上提出了“贫民窟改造+”计划，从住房与经济综合角度出发，旨在改善住房条件和社区环境的同时，也采取一定措施创造贫民窟居民工作机会，提升贫民收入水平。

低收入国家或发展中国家的贫民窟改造普遍面临着困境。举例来说，内罗毕的基贝拉贫民窟是非洲最大的贫民窟之一，政府曾尝试实施各种改造计划，但由于受到所有权制度的制约，未能取得成功。其中一个主要问题是，贫民窟房屋的私人所有者不愿接受政府提供的回收补偿金，而政府又没有足够的资金来为居民提供大量补贴或建造新房，令项目推进陷入僵局。

相对而言，一些靠近市中心或城市黄金地段的贫民窟改造更容易取得成功。这些地段的土地价值较高，容积率也较大，因此新建房屋的数量能够远远超过原有的平房或低层房屋数量。同时，由于土地价值高，改造项目能够为所有原住户提供较好的安置方案，或者为他们的搬迁提供较充足的资金支持，通过项目本身的交叉补助或者发展权益置换方式达到贫民窟改造的目的。

美国的包容性规划政策（在规划区内保障一定数量的低价住房）以及马来西亚、印度尼西亚等国家要求开发商提供部分低价房源的做法，是通过调整局部微观政策来解决低收入家庭住房问题的有效手段。这些政策鼓励不同收入层次的家庭共同混合居住，从而促进了社会的公平和谐。

此外，美国等发达国家还采取住房补助的形式，通过发放住房代金券等方式补贴低收入家庭，并严格遵循使用规则，以确保政策真正落实到实处。而一些低收入国家也采取了居民互助、社区抵押贷款、居民自建等方式来改善住房条件。

然而，值得强调的是，推进贫民窟改造的各种手段和工具的使用前提是，居民本身必须有劳动意愿,鼓励贫民积极工作并参与社会。住房改善和各项优惠政策不能被滥用为“懒汉”的保护伞与福利。

上海需从“火车头”向“火箭头”升级促进城市可持续发展

澎湃新闻：您对上海在城市可持续发展方面作为有什么评价？对于上海未来的可持续发展，您认为其面临着怎样的挑战？可否请您提几点建议？

章兴泉：自上世纪八十年代起，我见证了上海的发展历程，不同年代上海的发展变化，结合我在不同国家以及联合国的长期工作经历，能够对上海与其他国际大都市有一个非常直观的比较。

作为中国城市的领军者，上海肩负着巨大的使命。这就要求上海的城市经济发展不能仅仅依靠人口规模的扩大和城市土地供给的增加。尽管上海的城市建设在过去几十年已经实现了脱胎换骨式的变革，但是依然面临着严峻的挑战。其中最为突出的是，上海的生产率距离世界顶级水平还有很大差距。我们不仅要从城市的功能出发，将上海打造成五个世界级的功能中心，更要从城市的原发创造力出发去挖掘上海潜力，汇集中国智慧，引领世界级的科技创新突破。

作为中国经济实力最强、人口最多的城市之一，上海亟需解决的焦点并不在于应对低碳能源、公共卫生、人口老龄化、环境污染、废物管理等具体问题，而是要优先解决如何提高经济生产率，实现质的飞跃，与世界水平对齐的挑战。引领上海未来城市经济发展的核心在于技术创新能力以及先进科学的管理力和领导力。

因此，我建议：首先，上海应怀着成为全球城市发展龙头的雄心，深入分析世界最先进城市的发展模式，进而指导与制定上海城市发展战略和政策。

其次，上海需要创造一个公平的教育环境，培养具备历史使命感、敢于自我牺牲的研究型和创新型人才，能够为国家利益与荣誉忘我奋斗与追求。这些人才将成为上海未来发展的动力，推动产业向着高技术、高质量、高水平生产力方向发展。这不仅有助于提升经济社会的高质量发展和城市的可持续发展能力，还将实现从“火车头”向“火箭头”的转型升级，以提高上海在世界城市体系中的地位。

最后，上海拥有良好的科研基础，但关键在于通过中央的战略性指导，以及市政府的领导与统筹，挖掘具有高瞻远瞩、强烈民族自豪感和使命感的领导人才。这些人才将能够统合高校、研究所和企业的力量，共同攻克科研难题、迎接科技挑战。

（实习生施雪琦对本文亦有贡献）

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