美国阻挡移民难言违反国际法，却躲不开借“自由”之名造的孽

曾经在十月份霸占头条的“中美洲移民篷车队”（migrant caravan）新闻，近日随着特朗普授权军队对移民使用“致命武力”，以及美方对移民发射催泪弹而又掀起一股不小的浪潮。不过，美国舆论的跌宕起伏，并未实质性地影响篷车队的步伐。11月23日，毗邻加利福尼亚州的墨西哥边境城市蒂华纳在新一批篷车队成员的涌入后（约两千人），已因不堪重负而宣布了“人道主义危机”的存在。这些发展，使得人们的关注再次转向特朗普治下的美国庇护政策，以及现实中的诸般实操问题：倘若这些人群最终抵达甚至越过美墨边境，美国政府又应如何处理他们的庇护请求？美国政府的应对措施，又会受到哪些国际法及对应的国内法律的制约?

移民还是难民？

“难民”（refugee）是在当代国际法下受到特殊保护的人群。根据1951年《关于难民地位的国际公约》（以下简称《公约》）的定义，难民须是“有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人”（《公约》第1条第1款）。

不过，受畏惧驱使而跨过边境的个体不会因此自动获得法律上的难民身份。他们必须通过接受国的审查，即所谓的“难民地位甄别流程”，来取得难民这一法律身份，及相应的社会、经济保障。而在抵达边境、申请庇护的过程中，他们仅是“寻求庇护者”（asylum seeker）；在此期间，《公约》保护他们不被接受国推回至其生命或自由受威胁的领土边界（第33条），也不允许接受国针对他们为逃出危险领地而做出的非法越境行为进行惩罚（第31条）。除却这些基本国际义务以外，接受国可根据本国相应的立法以具体落实《公约》所提出的标准。

在美国的特殊语境下，前述的甄别流程主要发生于由移民法官所主导的个案审查中。

比较之下，相同语境中对“移民”（migrant）一词的使用则更具微妙性。一说认为，移民通指一切跨越行政边界的迁徙人口，因而在逻辑上覆盖了寻求庇护者群体；另一说则强调移民同寻求庇护者的区别，特别是前一类迁徙者的自愿特征。

囿于国际难民法的基本框架以及美国甄别流程的司法化特点，我们很难从一种宏观角度出发，以二元对立的思维使用难民/移民的标签，来对此次声势浩大的迁徙队伍作一网打尽式的评估。

此次的篷车队主要由从“北三角”国家（即萨尔瓦多、洪都拉斯与危地马拉三国）的迁徙者构成。从媒体报道与国际组织采集到的个人故事来看，绝大多数的受访者都将帮派犯罪与赤贫标榜为离乡背井的理由。亟待指出的是，在以上三个国家的具体情景中，经济上的困难与犯罪的猖獗这两项因素很难被拆开评估；除了谋杀、绑架频频发生以外，帮派分子的勒索行径及面向青年的招募活动，无不严重影响大众的日常谋生。

这一类型的故事，大体可以获得数据的支持——2014年发布的《全球凶杀问题研究报告》显示，洪都拉斯、萨尔瓦多与危地马拉三国当年的谋杀率分别排名全球第一、第五与第六。集团犯罪的猖獗，甚至使得危地马拉内部流离失所人口的比重，超过了该国上世纪八十年代内战期间的水平。为了使这种新常态能够在难民地位甄别流程中获得适当的考量，联合国难民署在2016年的一份报告中论证，个人对帮派犯罪的不满与抵触，同样应被界定为一种特定的“政治见解”，因而也可构成申请庇护者畏惧留在本国的正当理由。

遏制：由内政转向外交

国际难民法原则上要求各国参照《公约》中的标准，对寻求庇护者的身份予以甄别；在实践中，各国往往会就《公约》条款做出更为具体的解读；除了需要保障寻求庇护者最为基本的程序性权利以外，各国可以自行设计符合本国国情的甄别制度与流程。

如前文所述，获得在美国的庇护资格需要个人通过移民法官的审查；需要强调的是，移民法官与移民法院系统隶属于联邦行政分支而非司法分支，所谓的法官其实都是服务于司法部的律师。因为这种制度设计，特朗普政府中的反移民干将、前司法部部长塞申斯便于今年六月以司法部决定的形式，指导所有移民法官原则上不应以申请者曾经遭受“家庭暴力”、“帮派暴力”等“私人性质的暴力”（private violence）作为赋予当事人庇护资格的事由。囿于各国在解读难民甄别标准时各自为政的特点，国际社会很难就美国政府此次限缩性解读发难。

在过去的实践中，包括非法入境的寻求庇护者在内，都可以在开启甄别流程后，在美国境内等待审查结论。由于庇护请求的数量在过去十年中骤增，加之移民法庭的人手及资源十分有限，有关的审查流程可能延续数月乃至数年，寻求庇护者在此期间享有有限的活动自由。在批评者眼中，这种“即抓即放”的做法无疑构成了美国移民体系中的巨大漏洞。特朗普政府于今年四月推行的“零容忍”（拘禁并起诉所有非法越境者，哪怕越境行为系以寻求庇护为目的）与“骨肉分离”政策（系统性地拆分家庭，将父母和子女分开拘禁。此前将儿童带离成人的做法仅适用于毒品贩运等极端情形），正是对既有现状的一种矫枉过正。

不过，由于三权分立、两党竞争等结构性因素，上述这些致力于维护“美国主权”的策略，几乎都会受到社会团体的挑战；法院的介入与席卷全美的抗议活动，使得特朗普不得不结束“骨肉分离”政策的实施。就在11月9日，特朗普还曾借总统文告宣布，此后任何非法入境者都将自动失去申请庇护的资格。该政策随即便被美国公民自由联盟与南方贫困法律中心起诉至联邦地区法院，后者则于11月20日以签发临时禁令的方式要求中断该政策的实施。然而，这场胜利不会让特朗普政府放松其对边境的严格管控；国内政策推进受阻，甚至进一步刺激特朗普不断抛出“关闭美墨边境”的威胁。从最新的发展来看，篷车队中的寻求庇护者将不得不在墨西哥一侧熬过漫长的等待周期，承受各种可能的风险。

由于司法分支对国内政策的掣肘，特朗普政府开始逐渐探索以外交手段遏制迁徙人口进入美国。特朗普本人早在10月16日就曾宣称，倘若洪都拉斯政府未能“制止并带回”前往美国的篷车队，美国便会中止每年高达1.8亿美元的援助。危地马拉与萨尔瓦多政府随后也收到了相似的威胁。然而，暂且不提美方的强硬要求是否会在实践中严重减损他国人民的迁徙自由——选择离开一个国家，系受国际条约明确保护的人权之一——假若美国确实切断对于中美洲国家的发展援助，或许还会适得其反地加剧当地的人权状况恶化，并最终导致更多人口的流出。

截至目前，美国政府已将墨西哥作为其外交工作的重点，以期后者能够稳住焦虑的迁徙大队；就在美国国务卿蓬佩奥结束访问后，墨西哥政府便公开表示将为滞留在本国境内的寻求庇护者提供基本的社会服务与保障。

“自由国际主义”之殇

万分讽刺的是，如今困扰着“北三角”国家的帮派暴力、毒品贩运问题，几乎都可以追溯至历史上美国对其“后花园”或刚性或柔性的干涉活动。

危地马拉如今所面对的枪支与犯罪问题，便是该国长达三十六年的惨烈内战所留下的苦果；内战的爆发与延续，则又能分别被追溯到1954年美国中央情报局以“反共”为名策划的一场推翻民选政府的军事政变，以及美国事后对当地国家恐怖主义的支持。

洪都拉斯向暴力之国蜕变的开端，甚至还可以被追溯至一位被视作是自由国际主义（liberal internationalism）的标杆人物——美国前国务卿希拉里·克林顿。2009年的一场军事政变驱逐了洪都拉斯的民选总统时，希拉里则说服奥巴马政府按兵不动，甚至在政变后继续各项援助活动，进而巩固了政变结果。这背后的算盘，则是担心那位被驱逐的改革派领导人的“左翼立场”会使洪都拉斯变为下一个委内瑞拉。这场政变的长期结果，则是该国民主制度与政府治理体系的进一步溃败；新政府所强力推行的新自由主义经济政策，终于将本国发展推入死胡同。

显而易见的是，美国政界尚未做好全面反思过往错误的准备。就在今年11月初，美国国家安全顾问博尔顿又推出了中美洲版本的“邪恶轴心”理论，点名委内瑞拉、古巴与尼加拉瓜为 “推行暴政的三驾马车”（Troika of Tyranny）；此后的美国将会勇于与其角力，“直至它们分崩离析”。美国保守派与自由派对既往战略失误的重复与再生产，恐怕也只会适得其反地延续中美洲的人道主义灾难。美国此前以“自由”为名造就的苦难会源源不断地找上门，并将美国社会拖入长期的内耗与撕裂之中。

（作者系北京大学法学院毕业生，现为哈佛大学法学院访问学者）