联邦明察局·73｜大选年与“TikTok法案”变形记

4月20日，周六，距离2024年美国总统大选倒计时199天，共和党占据多数的美国国会众议院经过近一周时间的准备与酝酿，最终加时赛般地通过四项法案，即针对乌克兰、以色列以及“印太”的所谓“安全”补充拨款以及一项题为“二十一世纪以实力促和平”的法案。

最后这项编号为H.R.8038的法案在涉及议题上非常复合，主要包含了应对芬太尼、以冻结俄罗斯主权资产向乌克兰提供经济社会援助、针对伊朗的多项制裁、针对哈马斯以及其他巴勒斯坦组织的制裁，以及所谓“保护美国人免受外国对手控制应用程序危害法案”和所谓“保护美国人数据免受外国对手危害法案”。

这也意味着，H.R.8038基本覆盖了38天前，即3月13日在众议院投票通过并已转交到国会参议院的关于强制TikTok剥离或封禁的H.R.7521法案。其最为关键的调整即将H.R.7521提出的165天的期限延长到一年，即270天加总统可以授权再延长一次的90天；而在H.R.8038中还加上了在3月20日得到众议院通过的关于美国人所谓数据 “安全”的H.R.7520的内容，这么一番操作，似乎弱化了H.R.7521被质疑的所谓针对性。

H.R.8038在众议院的投票结果为360票支持、58票反对及14票缺席，甚至超过了H.R.7521的352票支持、65票反对及13票缺席的纪录。随后，包括H.R.8038在内的四项法案被打包列为两院已先后通过的编号为H.R.815的所谓“国家安全法案”的一项众议院修正案，再次交由参议院审议投票。

当地时间4月23日晚间，由于针对乌克兰、以色列援助的迫切性，民主党占多数的参议院以79票赞成、18票反对的结果不加选择地通过了这个打包修正案。于是，2019年以来反复泛起的针对TikTok的法案最终走下国会山，走上了白宫的“坚毅桌”（编著：即Resolute desk，放置在白宫椭圆形办公室中总统办公桌）。

至此，我们再来捋一下“TikTok法案”从3月13日首次在众议院通过，到4月23日被打包在援乌、援以等一揽子援外法案中在参议院投票通过的“变形”过程——3月13日众议院通过的是编号为H.R.7521、旨在强制剥离或封禁TikTok的法案；4月中旬，H.R.7521的主要内容被打包进名为“二十一世纪以实力促和平”的法案，编号变为H.R.8038；4月20日，H.R.8038与其他三项援外法案合并而成的一项编号为H.R.815的修正案在众议院投票通过，23日又在参议院投票通过。

“关键是做对的事情”

早在H.R.7521在国会众议院加速过关之际，刚刚在TikTok上开设账号的美国总统拜登就曾表示，如果立法程序完成就会将其签署成法，而国会参议院多数党即民主党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）在被追问中则作出了将按照程序推进的正面却审慎的回应。

另一边，曾经在任内针对TikTok的前总统特朗普3月7日晚间却在其专属社交平台上发出不同声音：如果干掉TikTok，那脸书和扎克伯格的业务将会翻倍……我不希望在上次选举中作弊的脸书做得更好。他们才是真正的敌人。

3月14日，刚刚由众议院通过的H.R.7521被送到国会参议院，并在二读后按照议题管辖被安排到参议院商业、科学与交通委员会做进一步的委员会审议。出任该委员会主席的民主党人玛丽亚·坎特韦尔（Maria Cantwell）的态度被认为至关重要。有意思的是，H.R.7521在国会众议院审议时的委员会，即能源与商业委员会的主席、共和党人凯西·迈克莫里斯·罗杰斯（Cathy McMorris Rodgers）与坎特韦尔都来自华盛顿州。开始正常程序之后，坎特韦尔一方面强调将按委员会程序审慎讨论该法案，另一方面却又像一些民主党人一样，流露出关于宪法依据、立法程序、“第一修正案”以及是否应更广泛地针对其他应用程序等方面的各种忧虑，给外界极大的想象空间。

3月18日，是H.R.7521进入参议院审议后的第一周。据报道，在18日或19日，坎特韦尔与美国商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）通了电话。据说，在电话中，雷蒙多反复表达了行政部门的态度，赞扬了众议院的立法，并支持国会对TikTok构成的所谓“威胁”采取行动。

3月20日，坎特韦尔主导的商业委员会与极端强调TikTok所谓“安全威胁”的马克·华纳（Mark Warner）出任主席的参议院情报委员会共同举行了闭门听证会，邀请司法部、国家情报总监办公室、联邦调查局等机构的官员出席介绍情况。在结束闭门听证之后，坎特韦尔对外公开释放信息：她正在考虑举行一次更大范围的公开听证会。按照她自己的说法，“关键是做对的事情”，但她也并未明确关于“对的事情”的任何时间表。这一表态似乎说明，坎特韦尔的考虑完全不同于华纳等本党强硬派，她可能认同闭门听证会所强调的法案的必要性，但却明显不认同目前应对这种“必要性”的做法。

3月21日，坎特韦尔与H.R.7521的提出者，即时任对华竞争委员会主席的迈克·加拉格尔（Mike Gallagher）会面。虽然外界至今仍无从知晓此次会面的具体情况，但已于2月11日宣布将不再连任的加拉格尔在与坎特韦尔会面后的第二天，即3月22日再次出人意料地对外宣布将在4月19日提前辞职、离开国会。这也意味着，H.R.7521将成为加拉格尔在不到八年国会生涯中的“最后一战”。

也正是在第一周当中，对司法事务较为熟悉的来自康涅狄格州的民主党参议员理查德·布卢门撒尔（Richard Blumenthal）等人已提出了延长强制TikTok剥离或封禁期限的建议。

3月25日，参议院休会，进入今年第三个选区工作阶段，这也意味着围绕H.R.7521的立法程序暂时进入中场休息时间。

急转直下

4月5日，在8日即将复会之前的最后一个周五，舒默在TikTok问题上开始展现某些积极态度。在致参议院同仁的关于未来一段时间立法议程的公开声明中，这位民主党领袖特别提到，“未来数周或数月，我们将有机会推进包括TikTok相关法案在内的两党共识”。而就在9日，已宣布将在今年年底辞去领袖职务的参议院共和党领袖米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）在院会发言中大肆攻击TikTok，并表示支持法案通过。就这样，休会两周之后，国会参议院两党领袖不同程度的表态，似乎预示着国会风向的微妙改变。

4月10日，坎特韦尔公开表示完全赞同关于将TikTok出售期限延长到一年的建议，并声称将很快与舒默、华纳等人会面，共同讨论一个推动立法的游戏规则。虽然还是同时强调法案需要更强大的内容以及更好的法律依据，但坎特韦尔却再未提出公开听证会的想法。显而易见，所谓“延长一年”的改动，意味着关于TikTok的未来将由在2024年总统大选中胜出的一方在2025年决定。这不但可以减少因为目前立法而导致的选情伤害，而且或许还会连带制造出某些选民动员的效果。

直到这里，外界或许才知道这些国会议员们之前担心的所谓“第一修正案”、所谓“言论自由”到底是什么意思，他们关注的其实只是未来围绕所谓“言论自由”引发的潜在争议是否会拖累本党的选情。

4月15日晚间，就在参议院似乎要开始针对H.R.7521展开行动的时候，作为众议院议长的共和党人迈克·约翰逊（Mike Johnson）向本党议员公布了一项惊人议程。他主导的共和党党团将推动四项法案，其中三项分别是针对乌克兰、以色列以及“印太”的所谓“安全”援助，第四项是包含H.R.7521主要内容的复合法案。四项法案的草案将在16日公布，经规则委员会确认规则后，力争本周之内投票完成。

毫无疑问，将H.R.7521与其他议题捆绑重新提交众议院审议，与其说是为了用一些共识来弱化本党在对乌克兰援助上的分歧，不如说是企图在一个民主党难以拒绝甚至极为迫切需求的法案中夹带上关于TikTok的内容，以此彻底“保送”H.R.7521走完立法程序。

由于新版法案，即H.R.8038将TikTok的出售期限修改为坎特韦尔表示支持的一年时间，后者在17日晚间即众议院规则委员会讨论程序问题之前以公开声明表达了支持：“我很高兴约翰逊议长以及国会众议院领袖们采纳了我的建议……延长期限是必要的，这样才能确保新买家有足够时间完成交易。我支持这项更新后的法案”。

坎特韦尔的明确站队，似乎撕下了以往民主党的各种扭捏，让强制TikTok剥离或封禁的所谓立法几无悬念。

4月19日，快速审议的过程得到众议院通过。同日，舒默表达了声援：参议院将在收到众议院通过的立法之后尽全力加速推进。

4月20日，与其他三项法案一同，H.R.8038在众议院通过。在投下最后一次赞成票之后，加拉格尔当天辞职而去。也是在20日，参议院对外公开议程，推迟原定于22日开始的第四个选区工作阶段，确定在23日快速审议这项已成为H.R.815的修正案。

值得注意的是，相比于H.R.7521，H.R.8038的投票结果凝聚了更强的所谓两党共识。H.R.7521分别得到了众议院155位民主党和197位共和党议员的支持，而H.R.8038在众议院的投票结果则是分别有174位民主党和186名共和党支持，两党投赞成票的人数更加接近。反对票则更为明显：H.R.7521遭遇了50位民主党和15位共和党议员的反对，而对H.R.8038投反对票的两党人数则较为平衡——民主党33人，共和党25人。对前后这两个法案都投下反对票的仅有27位民主党人和9位共和党人。

特别需要说明的是，此前曾在众议院投票反对H.R.7521的两位时任民主党领袖即少数党党鞭凯瑟琳·克拉克（Katherine Clarke）和刚在今年2月辞去领袖一职、且此前担任过众院民主党助理领袖（2011-2019年期间）的吉姆·克莱布恩（Jim Clyburn）均未再反对H.R.8038。而曾与克拉克和克莱布恩一起投下反对票的九个众议院委员会首席成员中，如今有五位选择了支持H.R.8038（关于众议院民主党投票反对H.R.7521的详情，可参本专栏上篇：《联邦明察局·72｜细扒那些反对票：TikTok在美参议院还有机会吗》）。这也说明了将其与支持乌克兰、制裁伊朗等内容的法案捆绑后虽然招致共和党的更多不满，但显然提升了民主党的支持度，总体上强化了跨党支持，直接增加了法案在参议院过关的概率。

4月22日，特朗普再次通过其专属社交平台发声：“每个人知道，特别是年轻人要知道，拜登要为禁止TikTok负责。他推动了关闭TikTok，做这些都是为了支持他来自脸书的朋友。”显然，特朗普也很清楚该法案通过的前景，转而开始借力收割不满的年轻人来为自己助选。

4月23日晚间，参议院以80票比19票通过投票程序（即限制对四项法案的辩论时间以快速推进法案），随后又以79票比18票的结果正式通过了已打包为一个修正案的四项法案，最终完成了强制TikTok剥离或封禁的立法程序。

从参议院投票情况看，48位民主党人和31位共和党人投下了赞成票，在两党议员群体的占比为94.1%和63.3%。这一结果显然继续强化了法案打包后民主党支持度明显上升、共和党支持度虽然受损失但仍未改变总体支持趋势的效果，“搭车”对乌援助法案推动了对TikTok的强制立法。

与此同时，3位民主党人和15位共和党人在参议院投票反对。令人玩味的是，共和党的反对者包括了布莱克伯恩（Marsha Blackburn）、克鲁兹（Ted Cruz）、霍利（Josh Hawley）、卢比奥（Marco Rubio）以及斯科特（Rick Scott）等长期对华强硬派，以及哈格蒂（Bill Hagerty）、万斯（J.D. Vance）等特朗普的坚定支持者。当然，他们的反对票不是反对强制剥离TikTok，而是强调不支持美国对外投入更多的国际角色（此次通过的这一揽子援外法案金额高达950亿美元）。于是，共和党内部在对外政策优先倾向上的快速变动以及持续加大的微妙分歧一览无余。

下一步，拜登毫无悬念地将签署法案生效，乌克兰获得新一轮支持，以色列进一步绑定美国，所谓“印太”战略得到了新的资源投入，而TikTok在美国1.7亿普通用户则可能要在最长为期一年的时间里陷入不同程度的怅惘，或者也会关切地时常刷一下司法起诉的可能进展。

毫无疑问，TikTok是一个经典案例。一个努力在美言美的商业实践，却抵不过被渲染到失控的所谓“大国威胁”。

“联邦明察局”是中国人民大学国际关系学院教授、国家发展与战略研究院研究员、美国研究中心副主任刁大明的专栏，对“联邦”（United States，即美国）之事洞明察鉴之。