康乐｜总体国家安全观下的我国生物安全治理研究

原创 康乐 上海市法学会 东方法学

近年来，生物安全被各国政府所重视，中国、俄罗斯等国家相继出台生物安全法。生物安全治理已成为国际国内热点议题。受限于政治体制、法律传统、治理理念等诸多方面的差异，我国生物安全治理理念与美国有诸多不同，美国是较早出台生物安全国家战略，将生物技术运用于军事领域规模和系统性最为庞大的国家，同时在前沿生物技术及其产业化方面起步较早，对其生物安全治理机制和法治进行剖析研究，对我国争取全球生物安全治理话语权、完善我国生物安全治理具有重要借鉴意义。一、问题的提出

迄今为止，我国法学界在法理上缺少对生物安全立法的全面和系统性研究，因此，国家立法中与生物安全相关的基础性法理问题在法学界既没有形成学术研究热点，也没有形成基础性的学术共识。虽然我国在2021年已施行首部生物安全法，但我国生物安全法律体系尚未建成，生物安全治理模式仍在探索之中，生物安全法治化仍任重而道远。同时，在治理实践领域，我国理论和实践层面也都还未就生物安全治理达成一定方法论共识。生物安全治理已成为国际国内热点议题，对生物安全法治展开全面研究很有必要。

二、总体国家安全观下所需关注的生物安全治理议题

随着生物技术和人类安全理念的不断发展，生物安全往往与一国的核心利益和战略目标紧密联系，越来越多的国家将生物安全纳入国家安全顶层设计，出台相应的国家战略、法律法规。同时，不同于传统检疫、技术监管等生物安全工作，生物安全情报和生物反恐怖主义也是国家安全工作的一部分，是在广义的生物安全定义下，在国家安全体系框架内维护生物安全。国家生物安全工作包括生物安全情报、生物反恐以及生物技术管制等诸多面向。生物安全既是国家安全不同领域不同层次的构成要素，也是影响国家总体及其构成要素安全的因素。为此，在总体国家安全观之下研究生物安全治理也有两个维度：一方面是从传统国家安全政策制定和情报工作出发的生物安全战略和生物安全情报；另一方面是由生物技术引发的技术监管问题和生物恐怖主义。

（一）

生物安全战略

生物安全战略是除法律法规之外，对生物安全治理的行政补充，也是对国家生物安全工作的宏观指引，虽然不是法律，但其在行政资源调配、战略时效性等方面有着无可比拟的优势。可以通过划拨经费、资源整合、加强监督等方式不断提升生物安全在国家安全战略中的地位。

（二）

生物恐怖主义

现代社会，恐怖分子、政治实体利用生物技术发动恐怖袭击的风险较大，国际社会已公认生物恐怖主义威胁国家安全的重要议题之一。如美国疾病控制与预防中心（CDC）将生物恐怖主义定义为“故意释放细菌和病毒，从而导致人、牲畜或农作物致病致死的恐怖主义活动”。美国《国家生物防御战略》将生物威胁的来源界分为自然形成型、意外发生型以及蓄意制造型三种类型。生物恐怖主义属于第三种蓄意制造型，其又包括两种类型：一是国家利用生物武器发动的生物战；二是非国家实体或个人为实现其政治意图和目的而发动的生物恐袭。无论是哪种类型的生物恐怖主义，无疑将会给国家安全带来重大风险和威胁。对于前者，美国通过国家安全和生物安全战略予以顶层设计，在战略和外交层面尽可能防范国际间的生物战。对于后者，美国通过系列生物反恐法律法规、工作机制来预防、处置和打击生物恐袭。

（三）

生物技术安全

20世纪70年代以来，以基因编辑技术为代表的生物技术迅速发展，国际社会逐渐开始认识到生物技术可能会对人类健康和生态环境产生重大风险。在美国，对生物技术安全问题关注的核心，是该技术的发展对社会产生的潜在风险和收益的衡量。具体表现则是在对生物技术进行评估时，采用“两用性”（Dual Use）的概念来进行界定，即既可用于民用，也可用于军事目的的生物技术。美国监管部门基于两用性开展风险管理，制定生物试剂管控名单和接触人员白名单制度，对特定生物制剂的生产、运输及接触人员做出规定，以求在对生物技术的发展造成最小负面影响的限度内，降低生物技术安全风险。

（四）

生物安全情报

生物安全情报是指影响了生物安全治理的一切生物安全信息。美国是生物安全情报强国，一方面其面临国内外生物恐怖主义威胁，另一方面为了维持其在生物领域的领先地位，美国更加重视生物安全情报工作。美国的生物安全情报工作的基础是建立在生物监测计划（Project Biowatch）、生物感知计划（Project Biosense）和生物盾牌计划（Project Bioshield）之上的生物安全情报机制。

三、美国生物安全治理对我国的借鉴与启示

（一）

美国生物安全法治对我国的启示

1.以立法推进生物安全法律体系的完善

美国的国家安全与生物安全法律规范，均以大量行政法规和总统行政令的形式表现，相对灵活的形式决定了二者可较好衔接，也侧面体现了国家安全与公共卫生资源相整合的治理理念。与美国不同，我国是成文法国家，主要通过确定形式的法律作为生物安全治理框架。目前我国国家安全和生物安全法律体系建设均已逐步展开，可借鉴美国生物安全治理各领域的具体实践，探索在法律体系层面如何形成二者的衔接与融合。

可参考美国在各生物安全领域治理实践而进行立法：首先，在生物反恐领域，虽然我国已于2016年施行反恐怖主义法，但并未对生物恐袭做出具体详细规定，鉴于生物恐袭的巨大危害性及其恶劣社会影响，应当再制定单行法或条款对其犯罪行为及量刑做出规定；对可能被用于发动生化恐袭的生物因子严格管控，从立法层面制定生物因子管理法律法规。其次，在国家战略层面，我国多以会议决议或公报的形式做出国家重大战略部署及决定。可以参照美国国家战略，通过全国人大立法或授权的形式，由国家安全委员会出台生物安全战略白皮书的，分析研判我国生物安全形势，制定今后生物安全总体国家战略。最后，在生物安全情报领域，今后的专门立法要考虑到人类遗传资源、尖端生物技术的特殊性，提升相关领域主管部门的反间防谍意识，加强国家安全宣传教育，通过法律条款推动生物技术部门与国家安全专门机关的合作机制。在国防与军事生物安全方面，生物安全专门法应规定军事生物部门与地方生物部门的合作与联系，在生物安全领域理顺军地关系，建立军地联合的生物安全治理机制。

2014年我国提出总体国家安全观，2021年正式将生物安全纳入总体国家安全观。2015年新的国家安全法施行，后续接连出台了国家情报法、反恐怖主义法等系列法律法规作为国家安全法律体系的组成部门，我国已形成“涉及国家安全宪法条文——国家安全基本法——专门领域立法——部门法或单行法中涉国家安全规定”的四层结构，我国国家安全法律体系已初步建立。与此相对应，还应尽快推进生物安全法司法解释出台，就法律执行过程中一些实践性问题加以解释说明，如怎样将生物安全治理中风险社会理念与总体国家安全观良好结合，实现生物安全法与反恐怖主义法、刑法、国家安全法、国家情报法、反间谍法等法律的衔接，让国家安全机关、公安机关以及军队相关部门在生物安全执法实践中有法可依。

2.加强对特定生物制剂和毒素的法定监管

目前我国尚没有在国家层面通过立法形式出台统一的生物制剂监管清单和实施细则。加强对可能用于恐怖主义、造成公共卫生事件的生物制剂和毒素的法定监管，是生物安全治理机制的中的重要环节。加强生物制剂和毒素的监管，国务院应按照生物安全法及其司法解释规定，出台行政法规，再由相关专业主管部门制定具体部门规章，形成生物因子负面清单，登记和管控有一定风险的生物因子及其持有者。

首先要科学制定清单，以行政法规或部门规章建立相关清单和名录制度。这不仅需要专业的科研部门参与讨论论证，还要在具体行政管理部门的牵头下，组织民众进行听证，最终制定科学有效的监管清单。其次，生物制剂和毒素的清单名录制度，还需要保持清单名录的统一性和动态性。统一性要求该清单名录的建立，应是在国家层面统一建立出台，各地政府或行政部门无权修改或变更，只可通过制定主体进行清单名录的变更或更新。动态性则要求因时制宜，基于风险社会理念进行利益衡量，根据社会经济发展情况和生物技术实际需求，定期更新和调整生物制剂和毒素管制清单，对于已过时和不够完备的清单名录要及时调整。最后，将生物制剂和毒素清单名录数字化，建立国家级数据库，运用大数据和人工智能进行科技赋能，实时监控清单制剂和毒素的制造、运输和使用情况。这样不仅可以对生物恐袭和重大公共卫生事件起到预防作用，而且也有利于事后溯源和追责，帮助有关部门进一步完善监管制度。

3.探索建立生物安全公益诉讼制度

能否启动公益诉讼的关键，在于行为是否侵害了国家和社会公共利益。在生物技术快速发展的风险社会，生物安全事件毫无疑问已构成检察机关启动公益诉讼的条件。公益诉讼制度最早源于美国的公民诉讼，在美国公民可以其个人名义，向法院发起公民诉讼程序。同时，美国公民、社会组织等也以独立身份参与到生物安全治理的合作规制中。不同于美国的普通法系和普通大众相对较高的法治观念，我国在司法实践中，由个人发起的公益诉讼少之又少，主要是由检察机关进行公益诉讼。对此，在我国生物安全法治中，现阶段可由检察机关发挥合作规制参与者的部分主体作用，通过监督、听证等手段完善生物安全治理的法治化，检察机关的生物安全公益诉讼实质上是对行政权的监督和补充，其制度本身也是代为发挥合作规制主体功能的重要补充手段。

首先，我国生物安全公益诉讼制度的建立，可依据法律和授权，先在试点区域展开，探索生物安全公益诉讼的方式、方法和特点，并联合生物安全执法部门，及时评估试点效果，将试点经验升华为理论成果后再进行推广。其次，受限于生物安全执法门槛高、专业性强的特点，生物安全公益诉讼一定要保持谦抑性，避免检察权对行政权的过度干预。但检察机关仍要以国家和公共利益为第一顺位，对发现的生物安全监管漏洞和违法线索，要及时督促相应行政部门依法履职。同时，可在检察机关内部设立专人专班负责生物安全类公益诉讼，提升队伍专业化水平。可选取人大代表、政协委员、人民监督员、律师等社会公众作为独立第三方，与生物安全治理部门共同听证，为检察机关开展生物安全公益诉讼搭建一个科学、有效的听证平台。最后，完备的法律法规体系是实现法律监督的重要前提，要在生物安全法的基础上，制定与生物安全公益诉讼相关的特定生物技术研发准则细则、社会和公民维护生物安全的义务等法律法规，为检察机关发挥生物安全公益诉讼职能提供法律保障。

在初步建立生物安全公益诉讼的基础上，还可进一步探索预防性生物安全公益诉讼。公益诉讼制度设计的初衷即是预防为主，其预防功能理应成为治理效能的硬核所在。预防性生物安全公益诉讼，应该突出“预防性”，即在实际危害发生之前就进入公益诉讼程序。为此，预防性生物安全公益诉讼可结合风险社会理念，对可能涉及重大生物安全议题的案件，在正式提起公益诉讼前，以听证、论证或调研的方式提前介入，进行综合全面的风险评估，确有必要时可由检察机关提前向法院申请相关禁制令或建议执法部门介入侦查，避免重大生物安全风险转为现实危害。

（二）

完善我国生物安全治理机制的具体借鉴

1.深化执法部门与公共卫生部门的合作

在重大公共危机发生之时，应认识到在风险社会之下，重大公共卫生危机与国家安全风险的界限变得越来越模糊。建立重大公共卫生危机事件联合响应制度具有重要意义，在面对重大公共卫生危机事件时，应在以公共卫生部门为第一响应的基础之上，保证执法部门的及时介入，对危机事件开展前期调查，以确认是否有生物恐怖主义或生物武器攻击之嫌。

目前，我国执法部门对处理生物恐怖主义、重大公共卫生危机处置的经验比较欠缺，基本仍以在维护危机现场治安、事后舆论引导等为工作重心。这不利于与时俱进地维护社会长治久安。执法部门应与公共卫生部门建立合作机制，共享公共卫生实时信息，以便执法部门及时介入重大公共卫生危机，发挥执法部门的真正作用，研判生物恐袭风险和上报生物安全信息。同时，执法部门应当将在执法过程中获取的生物恐袭线索、敏感生物制剂毒素等及时通报公共卫生领导和决策部门，最大限度防止个案生物安全犯罪转变为重大公共卫生危机。

深化执法与公共卫生部门的合作，还应重视复合型人才的储备与培养。生物安全是多学科、多领域的交叉学科，要求生物安全治理人员必须既懂公共卫生专业知识，又接受过系统的执法管理培训。在我国行政体制下，可实现执法部门与公共卫生部门人员的有效联动，通过遴选、借调等人员流动方式，促进部门之间人员交流，从多维度探讨生物安全治理理念和措施。同时，可探索建立生物安全复合型人才储备制度，通过优化审批备案、评估与反馈的考核机制，培养技术型与管理型双重人才。还应配套建立相应的薪酬鼓励和绩效考核体系，鼓励有意向的技术人才和管理人才的双向流动，构建长效的生物安全人才培养和储备制度。

2.大力推进生物安全情报制度建设

随着我国生物安全法治的逐渐完善，我国生物安全体系建设也将逐步推进。生物安全情报作为国家情报领域重要组成部门将发挥重要作用。但目前我国生物安全情报工作仍存在顶层设计不够完善、执法主体不明、执法赋权模糊以及专业性不足等问题。

首先，应做好生物安全情报顶层设计。为了维护国家安全，在总体国家安全观指导下，我国于2013年成立了国家安全委员会。作为领导和协调我国国家安全工作的最高部门，国家安全委员会尚未下设专门的生物安全领导机构。面对严峻的国内外生物安全形势，我国的生物安全治理应具有前瞻性，加强对生物安全风险的布局防控。明确生物安全情报在国家安全工作中的重要地位，在国家安全委员会下设生物安全专门领导机构，领导和协调来自国安、公安、军队以及卫生部门等各部门的生物安全情报工作。同时，我国是民主集中制，应由中央统一决策部署，应国际生物安全形势变化，出台和更新国家生物安全防御战略，并在其中明确生物安全情报的负责部门、工作定位以及协调机制等，在顶层设计上为生物安全情报工作提供有力保障。

其次，应建立专业化的生物安全情报机构。按照我国国家情报法的规定，国家安全机关、公安机关以及军队情报机构三大部门负责情报工作。但结合情报工作实践，往往一项安全情报工作，仅在情报搜集阶段，情报工作人员就需接触大量海关工作人员、医护工作者乃至生物科研单位，获取大量生物专业情报素材。在情报分析与评估阶段，又需要情报分析人员再次将素材带至专业人员处处理，这在一方面阻滞了生物情报的及时上报，另一方面也在流转过程中扩大了情报信息的知悉面。因此，情报部门可考虑建立专门的生物安全情报协调机构或分析评估机构。

鉴于生物安全情报本身的复杂性与技术性，我国生物安全情报专业机构的建设一定要兼顾统一性与专业性。我国生物安全情报机构专业化建设路径可参考美国路径：一是在情报协调层面，在国家安全委员会下设生物安全委员会，发挥类似美国生物防御指导委员会的功能，协调卫生、农业、海关、国家安全、公安、军队等各部门的生物安全情报工作。二是在情报执法层面，国安、公安、军队三大情报机构要一方面可参照美国，设置部门生物情报机构，即在传统情报机构内部设置生物安全情报部门，结合传统情报工作需求，新成立生物安全情报专业处室，负责疫情溯源、疫苗生产、生物技术保障等方面的生物安全情报工作；另一方面要加强生物安全人才队伍建设，开展专业化培训，学习生物技术“两用性”，培养一批合格的生物安全情报官员。三是探索建立专业化生物情报机构，既有专业生化技术从业者，又有实践经验丰富的情报官员和分析人员，此类专业生物安全情报机构将可以发挥其对重大流行传染病的情报分析与研判作用。

3.鼓励社会参与、社会共治

我国地大物博，各地人文地貌差异较大，生物安全工作涉及面广、生物安全风险更是“无孔不入”，全面的生物安全治理，一方面要依靠政府领导，另一方面也需要全社会的共同参与，形成生物安全治理的合力。我国在生物安全危机应对与处理中存在一定优势，但我国生物安全治理仍离不开社会公共参与。

首先，生物安全治理遵循以人为本原则，归根到底是为了人的安全，这就要求各级政府结合国家安全宣传教育，开展生物安全宣教，让每一个个体都认识到生物安全与自己及子孙后代息息相关，提升个体生物安全意识，认识到自己在生物安全治理中的义务与角色，按照法律规定规范自身行为。其次，政府要建立合理奖惩制度，鼓励企业、个人对生物安全风险事件进行上报，自觉遵守生物安全法律法规。最后，政府还应鼓励民间力量在一定程度上参与到生物安全治理中来。我国国家情报法第12条规定：“国家情报工作机构可以按照国家有关规定，与有关个人和组织建立合作关系，委托开展相关工作。基于此条，我国法定情报机构可以与社会机构建立合作关系，但在情报工作实践中，寻找何种专业机构与人员开展合作、合作涉密程度等具体细节问题仍需探索。

结语

随着技术的进步和经济全球一体化，生物技术的两用性日益突出，基于技术而产生的各类生物风险陡增，处理不当甚至会对国内稳定、国际形势产生影响。毫无疑问，我们应跳出原有的生物技术安全视角，从更为远观的总体国家安全观角度看待生物安全议题。随着我国在国内逐步开展国家安全法律体系和生物安全法律体系的建设完善，在国际上逐渐融入国际生物安全治理体系，加快立法完善、推进法律协调、鼓励社会共治、建立专业化机构的生物安全治理体系建设迫在眉睫。同时还要转变治理理念，整合执法与公共卫生资源，培养懂技术的生物安全执法人员、懂法律的生物安全技术专家，依托强大的公共卫生系统和先进的生物安全执法机制来应对紧急生物安全事件。在总体国家安全观下，以法治为路径，得出提升我国生物安全治理水平和推进生物安全体系建设的有益启示与借鉴。

原标题：《康乐｜总体国家安全观下的我国生物安全治理研究》

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