法者｜杨景宇：一场与部委的立法较量，催生“民告官”制度

【编者按】

今年是我国改革开放40周年，也是我国立法工作全面恢复的第40年。过去40年间，立法的“定”与改革的“变”互相交织，探寻着法治方向。当下，中国特色社会主义法律体系基本框架业已形成。

立法与改革到底有何关系？“民告官”制度如何出台？私产保护如何破冰？什么样的法律“既好看又好吃”？2018年12月，4位从事全国人大立法工作的亲历者在人民大会堂接受了澎湃新闻（www.thepaper.cn）的专访，述说40年间参与书写中国法治进程的故事，分享他们参与立法的思考和方法论，启智法治中国。

年逾八十的杨景宇被誉为民告官制度的“催生婆”。在过去40年间，他曾是第六届全国人大常委会委员长彭真的秘书，后任十届全国人大法律委员会主任委员。

35年前，一场与部委的立法博弈，令杨景宇印象深刻：在审议《海上交通安全法》草案时，时任交通部部长认为，港监对当事人实施的行政处罚是代表国家履职，不应当成为被告。

“你处罚错了，还不许人家告到法院，讨个公道？”杨景宇回忆，在人大专题商议过程中，彭真委员长当场让人念了宪法的有关规定，但仍未能达成共识，有关“民告官”的问题由此摆上了台面。

此后半年，审议通过的《海上交通安全法》规定，当事人不服处罚的，可向法院起诉。

正是这一场争论，给酝酿中的行政诉讼法打了“催生剂”，“民不能告官”的时代逐渐走向终结。

前奏：行政执法衍生“民告官”问题，引发争论

行政诉讼法是继刑事诉讼法、民事诉讼法（试行）之后，1989年由七届全国人大第二次会议通过的基本法律，被俗称为一部“民告官”的法律。

《行政诉讼法》的立法过程，大体经历了前奏、催生、诞生三阶段。

杨景宇说，先是民事诉讼法（试行）（1982年3月8日）第三条第二款规定：法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。

“民事诉讼法（试行）由于只是原则规定，还没有涉及具体问题，社会上并没有太大反响，但到了具体立法时，问题就出来了。”杨景宇说，1983年3月制定《海上交通安全法》时，便引发了前述争论。

不仅如此，宪法的规定也为“民告官”立法吹响了前奏。

1982年《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”

“这是制定行政诉讼法的宪法依据。”十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生也目睹了“民告官”制度的诞生过程。在他看来，行政诉讼法确立“民告官”的法律制度，是保护公民权利，监督和促进行政机关依法行政，推进行政法律制度建设的一个里程碑，是法治理念的一场大变革。

杨景宇感慨，在我国两千多年封建专制制度下，没有、也不可能有“民告官”，“刑不上大夫”是一条铁律。新中国是人民当家作主，“法律面前人人平等”成为一条基本法治原则。但是，真正建立并实施“民告官”的制度，并不容易。

催生：争论现场念宪法，“处罚错了，还不许讨公道？”

也是这一场争论，直接“催生”了行政诉讼法。

1983年3月2日，《海上交通安全法》草案由国务院提请五届全国人大常委会第二十六次会议审议，时任交通部副部长钱永昌对草案作说明。草案中有一条规定：当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书的行政处罚不服的，可以向上一级主管机关申请复议。

“这一条没有规定当事人可以向法院起诉。”杨景宇记得，在审议过程中，不少常委委员对草案的这条规定提出意见，建议修改为当事人不服行政处罚的，可以向法院起诉。

同年3月4日，时任中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长杨尚昆主持召开座谈会，就此听取意见。“参加座谈会的几位常委委员和法律专家一致的意见是，应当规定当事人有权向法院起诉，草案否定当事人向法院起诉的权利，不符合许多国家的通行做法。”杨景宇回忆说。

不过，交通部的态度比较坚决，认为实施行政处罚的是中华人民共和国港监，它是代表国家行使职权的，不应成为被告。

次日上午，时任中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长的彭真再次召开专题会议进行商议。杨景宇回忆，习仲勋、彭冲、廖承志、杨尚昆和交通部部长、副部长参加会议，“在这样一个有五位副委员长（其中四位又是中央政治局委员）参加的高层会议上，交通部仍然坚持草案规定”。

交通部的意见是，港监履行职务，头上戴的是国徽，把它告上法庭，就是把中华人民共和国告上法庭，这怎么行？！

这时，彭真很严肃地让时任全国人大常委会法制工作委员会副主任顾昂然念前面讲的宪法有关规定。杨景宇转述了彭真当时的话：“海员、特别是当上大副、船长，要熬多年才能取得执业证书，你处罚错了，吊销他的执业证书，等于砸了人家的饭碗，还不许人家告到法院，讨个公道？”

交通部仍有意见，一位副部长表示，美国、日本对这种行政处罚都是不能告到法院的。

共识未能达成。会后，时任全国人大常委会法工委负责人的王汉斌立即布置法工委研究室查美国、日本的有关法律规定。法工委为此加夜班写了两份材料，证明那位副部长讲的不对：日本有一部海难审判法，美国有一个海商法案例第283例《1974年美国联邦法院判决大卫·苏利亚诺控告美国海岸警卫队队长案》，都很明确：无论美国，还是日本，当事人对海事当局作出的行政处罚不服的，都是有权向法院起诉的。

争议的解决是以一份报告的形式收场。杨景宇回忆，当时王汉斌给时任国务院副总理万里写了报告，汇报全国人大常委会审议《海上交通安全法》草案的情况。

杨景宇说，这份报告先报时任中央政治局委员、书记处书记习仲勋，他批了一个“好”字，然后批给万里。万里专门让国务院研究室原主任马洪来了解情况。他回去向万里汇报后，万里就把报告批给了交通部，让他们不要再争了。

经过半年的进一步研究修改，1983年9月2日，五届全国人大常委会第二十九次会议通过了《海上交通安全法》草案。其中规定，当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的，可以向人民法院起诉。

诞生：有干部认为会助长“刁民”，有省委书记认为法律超前

经过《海上交通安全法》立法过程中有关行政诉讼的争论，法治理念有了进步。但在制定专门的行政诉讼法时，又引发了一场较量。

胡康生观察到，经过上述一场争论，在以后制定具体法律规定由人民法院审理的行政案件阻力小了，到1988年全国人大常委会审议《行政诉讼法》草案时，已有130多部法律和行政法规规定对行政案件可以向法院起诉。

不过，因审理行政案件完全适用民诉程序，这让行政诉讼制度仍存缺陷，比如证据规则，依民诉法规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据，即“谁主张谁举证”，胡康生认为，行诉是民告官，要老百姓拿出政府处罚没有或不符合法律、法规、规章依据，就有困难，特别是规章量大，也没有完全公开，“处罚时就说有规定，老百姓上哪里找去？”

“根据政府行使公权力法定职责必须为、法无授权不可为的法治原则，所以你政府作出行政处罚行为，必须提供法律等规范性文件依据。”胡康生介绍，后来行诉法规定，被告即行政机关对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。

1989年4月，行政诉讼法审议通过，1990年10月1日起施行。不过，在这一年半期间，反对声依然存在。

胡康生回忆，在行政诉讼法实施的前奏，1990年8月有报道，湖南常德市2000多名乡村干部提出辞职，“有些基层干部认为会助长刁民”。

“有的领导同志对此认为，行政诉讼法在目前中国的情况，应该晚发布或不发布，这个法公布后，农村的各项工作更不好办，对当前各项建设不利，自己搞乱自己。”胡康生说，有的省委书记、省长还认为这部法超前，政府工作本来就难干，要是还可以告我们，更不好干了。

但事实胜于雄辩。“从行诉法实施的当时和现在回头看，它促进行政机关依法行政、保护公民权利，起到了积极作用。”胡康生总结说。

此外，如何防止行政诉讼制度成为摆设也颇受关注。“建立行政诉讼制度的目的之一，是要使公民、法人和其他组织被行政机关或者行政机关工作人员侵犯的合法权益得到补救。”杨景宇认为，如果赔偿问题得不到解决，人民法院的判决无法执行，行政诉讼制度也就形同虚设。

为此，在行政诉讼法颁布实施后，八届全国人大常委会第七次会议于1994年5月12日通过了《国家赔偿法》（包括行政赔偿与刑事赔偿）。