【观点】张志勇、史新茹：基础教育治理现代化的时代价值、核心议题与战略任务

基础教育是国民教育体系的根基，其治理水平直接关系到教育治理现代化的成效。基础教育治理现代化不仅能够促进教育公平，提升教育质量，也是推动社会进步的重要动力。然而，已有研究对基础教育治理的关注度整体偏低，存在数量少、理论不深、本土化关照不足、学科视角受限等问题。为全面提高教育治理现代化水平，有必要审视基础教育治理现代化的时代价值，深刻理解其在教育现代化进程中的地位，明确基础教育治理现代化的核心议题，剖析其关涉的关键要素，确立基础教育治理现代化的战略任务，探索行之有效的实践路径。

一、基础教育治理现代化的时代价值

教育治理现代化包括教育治理主体的现代化、教育治理理念的现代化、教育治理机制的现代化。教育治理主体的现代化要求将教育管理者与办学者纳入专业化管理范畴。教育治理理念的现代化是指将不同教育治理主体纳入法治轨道的制度发挥作用，规范教育行政权力。教育治理机制的现代化主要是指重构教育内部治理结构，建立现代学校制度。总的来说，教育治理现代化意味着教育治理经由传统方式向现代方式转型，这一过程并非局部各自为政，而是整体性变迁，即教育治理的相关要素相互推进，共同发展。基础教育治理现代化是以政府为主导的多元利益主体以达成治理理念共识、理清治理权力机制、提升治理能力为前提的基础上所开展的一系列教育治理转型与改革，旨在破除基础教育体制机制障碍。

（一）基础教育治理现代化是教育治理现代化的重要基础

站在“两个一百年”的交汇点，面对世界百年未有之大变局，基础教育治理现代化不仅要回应外部世界日新月异的变化，也要回应高质量发展的核心诉求。推进国家治理体系和治理能力现代化这一目标是党和国家在不断适应经济社会发展变化和总结治国经验的基础上提出的。教育治理现代化是国家治理现代化在教育领域的具体表现。作为国家教育体系的有机组成部分，提升基础教育治理现代化水平对整个国民教育体系发展具有重要意义。

基础教育是国民接受正式教育的起点，在培养社会主义现代化建设者过程中发挥着基础性、先导性作用。基础教育治理现代化旨在克服传统教育管理体制存在的权力过于集中、资源分配不均衡、教育质量不高等问题。教育治理现代化不仅涉及技术和物质发展，更是一个理性化过程。作为动态的治理过程，基础教育治理现代化能够激发基础教育办学主体活力，提高教育资源配置效率，促进育人方式科学化转型，这不仅为教育治理现代化输出高质量人才，而且也能够通过一系列变革不断提升教育治理的效能和水平，为教育治理现代化提供理论支撑。

（二）基础教育治理现代化有助于建成中国特色社会主义教育强国

建设教育强国基点在基础教育，基础教育搞得越扎实，教育强国步伐就越稳，后劲就越足。在全球化、数字化背景下，基础教育治理现代化不仅关乎教育质量，也关系国家的竞争力和发展潜力。现代教育制度是教育强国的制度保障，科学有效的教育治理体系和高水平的治理能力是教育发展成熟的标志，也为优化教育结构和功能提供保障。

一方面，基础教育治理现代化有利于提高教育质量，通过引入现代治理理念和治理机制，尊重管理者、教育者和受教育者的主体地位，激发其创造力和活力。同时，强化对教育制度、教育规律、教育科学的遵循，能够为学生健康成长创造良好的环境。另一方面，通过建立健全教育法律法规和制度体系，可以规范教育行为，保障多元主体权益，既约束教育者，也约束政府管理者，从而实现公正和效率。借助基础教育治理现代化，能够加速培养具有现代生产知识与现代生产技能的劳动者和专业人才，为国家经济发展和社会进步提供智力与人才支持。基础教育是社会经济发展的保障，许多发达国家的经验表明，一个国家的基础教育水平直接关乎国家竞争力和比较优势。基础教育治理的现代化，在一定程度上彰显着国家整体水平与综合国力。

（三）基础教育治理现代化决定着个体公民的素养

基础教育治理现代化是中国式教育现代化的基础，对提高全民族受教育水平、提升人口素质、促进全体人民共同富裕具有现实而深远的影响。立足新发展阶段，面向建设高质量教育体系的宏伟蓝图，基础教育治理创新成为新时代教育改革发展的客观要求。

事实上，基础教育不仅是中国式教育现代化的基础，也是个体发展之基石。基础教育具有教育性、育人性两大根本属性，承载着为学生全人生、全方位发展奠基的任务，从根源上决定学生的发展水平与高度。教育治理现代化为新时代个体公民的培育提供了制度、观念和实践基础。只有接受了良好的基础教育，个体才能具备扎实的知识基础，个体素养才能得到持续提升，进而拥有更好的上升渠道和发展空间。借助基础教育治理现代化，突破社会圈层的桎梏，真正实现人才选拔，促进社会不同阶层间的合理流动。

二、基础教育治理现代化的核心议题

我国已经建成世界上最大规模的教育体系，基础教育的普及程度和水平在稳步提高，解决了人民群众“有学上”的问题，但如何“上好学”“办好学”“学得好”仍是突出问题。由此也引出了基础教育治理现代化的三个核心议题，即促进基础教育公平、释放基础教育活力、提高基础教育质量。

（一）促进基础教育公平

基础教育是教育的起点，关乎国民素质提升和国家发展，是全体国民普遍享受的基本公共服务。基础教育必须坚持公益性，满足人民群众的知识和发展需求。然而，我国优质基础教育资源仍然高度集中在城市和条件较好的县城，对优质教育资源的争抢也一直不休不止，区域、城乡优质教育资源的不均衡进一步拉大了教育差距，教育公平问题仍旧十分突出。

《面向2035的教育强国建设》一书，以国际组织或相关调查机构认定的发达国家且教育发展水平世界领先以及有较强国际影响力的非发达国家（共32个）作为我国教育强国发展水平的参照，从教育公平、教育保障、教育结构、教育质量和教育贡献等维度与世界教育强国进行比较，我国在教育保障、教育贡献指数方面水平较高，短板则体现在教育公平指数方面。比较研究发现，我国的教育公平指数为0.133，在33个国家中排在第31位，远低于平均值（0.338）。

近年来，我国不断健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。推进教育公平，构建优质均衡的基本公共教育服务体系有两重内涵：一是实现高质量、高水平的基础教育公共服务均等化。“均等化”在这里并非指平均化，而是指确保高水平的教师队伍、校长队伍及高标准的经费、办学条件等公共服务资源得到均衡配置。二是优质的公共教育服务应兼顾可及性，即人人能够通过便捷的途径获得这些服务。从促进共同富裕的角度看，必须高度重视基础教育均等化的发展水平，以高质量的教育公平推动基础教育治理现代化。

（二）释放基础教育活力

教育活力指教育系统或组织在一定社会历史背景下按照系统或组织特性运行时所表现出来的生命力、适应性和可持续发展状态与能力。基础教育活力既包括宏观层面的教育系统活力，也包含微观层面的学校办学活力。教育系统包含各级政府、教育行政部门与学校，只有系统内各治理主体权责关系明确，逐级放权，才能最大限度地激活教育系统活力。

政府层面的基础教育治理要解决的突出问题是政府对区域教育事务管得过多，学校缺少办学活力。受传统学校管理体制的影响，基础教育活力不足集中表现为学校办学活力不足。因治理能力不足、治理结构不完善，政府会以指挥者身份干预学校事务，影响学校独立性与自主性。从纵向上看，政府对学校的检查、评比过多，对学校办学行为的干预、管理色彩较为明显，同时存在错位、越位等问题。从横向上看，条块分割的管理体制导致治理权力分散。尽管学校在理论层面享有办学自主权，但在实践中经常受到诸多方面的限制。一些学校在财务管理方面受限，影响学校教育教学，也挫伤了教师的工作积极性；一些学校在教师招聘、用人和管理等方面缺少话语权，导致学校既存在总量缺编，又存在教师结构性短缺的问题，招聘到的教师能力与素质不符合学校预期，学校办学积极性受挫，教育质量也难以提升。要从源头上解决这一问题，就要厘清教育治理权力，通过逐层下放权力，赋予教育系统活力，并通过扩大学校办学自主权来真正激发学校办学活力。

（三）提高基础教育质量

高质量发展是各级各类教育的生命线。就基础教育育人成效而言，我国中小学学生基础知识扎实稳固，考试科目的成绩和训练水平领先，但存在培养质量上的短板，突出表现在公民教育、创新人才培养等方面。以PISA2018调查数据为例，尽管上海学生在阅读、数学、科学测评中成绩领先，但在批判性思维、创新能力等维度并不突出。一方面，我国学生的学习效率不高，参测学生在阅读、数学、科学三个方面的学习效率分列第44位、46位和54位，在79个参测国家（地区）中处于下游水平；另一方面，我国学生幸福感不强，参测学生幸福感平均值只有6.83，低于OECD（Organization for Economic Co-operation and Development）国家平均值7.31，仅26.90％的学生具有高幸福感，这说明学校教育未能让学生享受积极且有意义的学习生活，甚至对学生身心健康产生了一定的负面作用。

中小学学生学习时间成本投入高、学生学习产出效率不高、幸福感不强、创新能力不足，这些都已成为制约我国基础教育健康发展和学生成长的瓶颈。在与世界教育强国的比较中，我国教育质量指数为0.400，在33个对标国家中排在第24位，低于33个国家的平均值（0.466）。究其原因，教育没能为学生创造与自身经验关联的学习场景、学习内容和学习方法，无论是学校教育、家庭教育还是社会教育，都没有为学生提供独立自主成长的空间。基础教育领域仍旧存在高消耗——师生投入大量时间精力、低产出——师生发展不全面、不健康等问题。从人才培养角度看，基础教育治理现代化必然要以改革创新为动力，转变育人方式，破除制约基础教育高质量发展观念、体制机制障碍。

三、基础教育治理现代化的战略任务

基础教育治理现代化的核心议题涵盖促进基础教育公平、释放基础教育活力和提高基础教育质量。为助力实现基础教育治理现代化，有必要展开一系列战略行动，其中树立正确教育政绩观、推进公共服务均等化、建立现代学校治理体系、推进育人方式转型、加快教育数字化变革、深化考试招生改革、全面依法治教及建设高水平教师队伍尤为关键。这些战略任务构成了基础教育治理现代化核心框架，支撑基础教育治理体系与能力的完善与提升。

（一）树立正确教育政绩观，解决基础教育发展价值观问题

治理理念的现代化是基础教育治理现代化的前提。长期以来，由于基础教育发展不充分、不平衡，在优质教育稀缺的局面下，基础教育越来越强调“选拔”功能，竞争属性被无限放大，偏离了立德树人的初心和价值导向。以升学率为评价指标维护的是一部分学生的升学权益，而未充分考虑全体学生的受教育权益和健康发展。教育管理者有时会更多关注自身政绩，背离了立德树人的根本目标，致使整个教育脱离了科学发展的轨道。

树立正确的教育政绩观是治理理念现代化的根本，基础教育是创新人才成长的根基，迫切需要树立正确的教育观、人才观、质量观，扭转和摒弃功利化、短视化的价值取向。学校教育必须守住三条底线：心理健康、身体健康、人格健全，没有这三条底线，学生的成绩再好、升学率再高也没有意义。归根结底，教育不能舍本逐末，不能让工具价值取代、弱化乃至危害本体价值。

各级党委和政府要树立正确的教育政绩观，全面贯彻党的教育方针，落实国家重大教育决策，坚持教育事业优先发展，解决好人民群众急难愁盼的教育问题，在全社会营造良好的教育生态，促使每个孩子健康成长。

（二）推进公共服务均等化，筑牢基础教育发展的公平之基

教育公平是社会公平的基石，在探索中国式现代化道路、追求共同富裕的大背景下，推进基础教育公共服务均等化是题中之义。教育作为社会阶层流动的上升通道，必须发挥稳健的调节作用，而不是成为阶层固化的助推器。受多重因素影响，中小学在教育资源配置上长期存在不均衡的问题。改革开放之初，面对经济社会发展“多出人才、快出人才”的迫切需求，集中人力、物力、财力办好一批小学、中学和大学是受制于当时我国财力水平不得已采取的效率优先的“精英教育”策略。然而，这一策略在我国已跃升为世界第二大经济体、基础教育高度普及的今天显然已经不符合时代要求。推动基础教育公共服务均等化，需要全面优化教育资源配置，以教育经费、办学条件、教育信息化、教师队伍质量为抓手，逐步缩小区域、城乡、校际差距。

教育资源分配是衡量教育治理现代化的关键指标。从缩小区域、城乡、校际差距三个方面综合施策是实现教育公平，推动基础教育治理现代化的有效手段。首先，在缩小区域教育差距方面，中央要加大对中西部地区的教育投入力度，健全教育经费保障机制，不断消减区域间教育经费、办学条件的不均衡。同时，强化省级政府对省域内不同地市、区县教育发展的统筹。其次，在缩小城乡教育差距方面，市级政府要发挥好区域经济中心作用，教育资源配置优先向欠发达县域和乡村基础教育倾斜。要打破城乡教师逆向流动的格局，提升乡村教师的待遇保障水平和事业发展空间，推动城乡教师队伍一体化建设，扭转长期以来乡村学校为城市学校“输送人才”的局面。城乡学校缺额教师通过新进教师统一补充，实施新进教师由城乡学校统一自主双向选择配置制度。再次，在缩小校际教育差距方面，区县政府要实施底部学校提升战略，优秀校长、骨干教师率先向薄弱学校流动，教育经费率先保障薄弱学校办学的需要，办学条件提升率先满足薄弱学校发展的需要。

（三）建立现代学校治理体系，激发基础教育发展活力之源

建立现代学校治理体系的根本目的在于激活和释放学校教育活力，这不仅是教育发展的需要，也是社会发展的需要。学校要建立以章程为核心、形式规范科学、内容具体全面、运行有效的学校制度体系。为了实现这一目标，要大力推进现代学校治理体系建设，具体而言，要通过“六个再造”来实现。

一是学校治理原理再造。学校治理的本质在于实现高效管理和决策，实现现代学校治理制度下的民主，要求理顺学校管理者与师生员工的关系。在学校重大决策中，应允许教师、学生、家长等群体行使管理权和决策权。通过治理原理的再造，各利益相关方直接参与并共同承担责任，充分体现现代学校民主、法治、科学、人文等特征。

二是学校组织体系再造。学校组织体系再造的目标是把学校教育资源配置到最能产生教育质量的环节，提高学校整体运作效率。这一重构既有利于资源的重新配置，又有利于组织体系的重新设计。

三是学校治理机制再造。在学校治理机制的再造过程中，要健全学校治理组织，各个治理组织之间要坚持分工合作治理原则，确保学校各个层面协同运作。治理机制的设计应促进不同部门之间的协同合作，确保信息流通、资源共享，提高学校整体治理能力。

四是学校权力机制再造。在学校治理中，各个治理主体要坚持责权利等边法则，确保学校权力的行使在一定的边界内，避免滥用和失职现象的产生。机制的设计应明确责权利关系，增强学校权力机制的适应性。

五是学校管理机制再造。管理机制再造的核心在于引入专业管理法则，以更科学、高效的方式推动学校管理目标的实现。专业管理法则注重择优任用和培养专业管理人才，确保学校管理者具备足够的专业素养与治校能力。同时，通过引入绩效考核与激励机制，引导管理者更好地履职，提高管理水平。

六是学校治理工具再造。以助力成事原则为导向，建立有效的沟通机制与反馈通道，通过治理工具再造提高治理决策的精准度，为政策执行提供更有益的支持。同时，还要加强对治理工具的评估和优化，确保其能够满足学校治理现代化的需求。

（四）推进育人方式转型，解决基础教育质量保障机制问题

育人方式转型是教育教学改革的核心，涉及教育理念、教学内容、教学方法和评价方式等多个方面。通过育人方式转型，可以更好地培养学生的综合素质，为学生的未来发展奠定坚实基础。因此，加快推进育人方式转型，是完善基础教育质量保障机制的关键举措。

《义务教育课程方案和课程标准（2022年版）》将“变革育人方式，突出实践”作为基本原则，强调“加强课程与生产劳动、社会实践的结合，充分发挥实践的独特育人功能”。推进育人方式转型必须深入理解学科实践的本质要义，探索高效率的学习方式。一方面，要明确学科实践的内涵与外延。身体参与和亲身经历是学科实践的外在特征，体验和感悟是学科实践的内在属性。任何基于实践、通过实践的学科学习，都是学科实践的表现，如新课标倡导的观察、实验、调研、设计等活动。另一方面，要抓好学科实践的落地，尤其要倡导基于真实情境、问题、项目进行学习。联合国教科文组织积极倡导三种教育方式：一是任务驱动的项目学习，比传统的授课方式更具参与性和合作性；二是问题驱动的探究学习，可以让学生同时获取、应用和生成知识；三是问题解决的服务式学习，可以使学生以谦逊的姿态进行学习的同时，对学习产生强烈的目的感。育人方式的转型，归根结底是尊重教育规律，依靠教育科学的力量促进学生全面而有个性的发展。

（五）加快教育数字化变革，技术赋能基础教育高质量发展

教育数字化是开辟教育发展新赛道、塑造新优势的重要突破口。加快教育数字化变革，不但可以优化教育资源配置，提高教育教学效率，更能促进教育公平，提升教育质量。

教育数字化变革赋能基础教育高质量发展的步伐需要加快。一要加快学校数字生态建设，确保教育教学行为的发生与教育教学数据的生成同步。学校教育教学中使用的各种应用程序所生成的数据系公共数据，这些数据的所有权应当掌握在数据生产者、使用者手中，推进国家教育大数据中心建设势在必行。二要加快推进教师劳动方式转型。现代信息技术可以支撑教师个体化劳动方式向团队劳动、协作劳动转型，教师专业成长共同体、教师教学共同体、双师教学等教育教学方式应得到全面推广。三要加快推进“教师+机器”教育，将人工智能引入教育教学过程。这不仅是教育方式的转型，更是未来教育的新样态。借助人工智能和先进技术，教师能够更有针对性地开展教育教学活动，促进学生个性化发展。四要加快推进数据驱动的教学进阶，实现对学生学习行为和教师教学行为的科学建模，并通过大量基于教学的数据进行诊断，促进数据驱动的教与学的迭代升级。五要加快推进数据驱动的教育治理。通过数据汇聚和精准分析，决策者能够更深入地洞察教育体系的运行状况，为制定更科学、更有针对性的治理措施提供支持。借助治理信息网络，政府、学校、家庭和社区之间可以共享资源、共同决策、共同行动。

（六）深化考试招生改革，解决好基础教育评价指挥棒问题

考试招生制度改革是教育制度改革的缩影，中考、高考招生改革是考试评价改革的牛鼻子，要通过考试招生改革引导基础教育走出应试困局。首先，明确招生考试改革的方向，鉴别学生的特长和优势，从“引导学生补齐短板”转向“引导学生重视特长”，加强对学生的体育、艺术、劳动实践教育和研究性学习成果的考核。这样做可以让具备不同潜质的学生更好地发挥自身优势，实现升学与发展的有机统一。其次，适当降低中高考统考科目的整体难度，提高选考科目的难度，更有针对性地挖掘学生发展潜力。再次，强化素养导向的命题改革，对于学生的考核要避免过分强调死记硬背，而是注重考查学生的创造力、批判性思维和解决问题的能力。考试命题应加快从“知识技能立意”向“能力素养立意”转变。最后，强化综合考核多元录取是改革的重要环节，通过统一考试、综合素质评价、面试考核等方式，可以更加全面地了解学生的优势和特长，为其提供更合适的升学和成才通道。

（七）全面依法治教，解决基础教育健康发展制度环境问题

促进基础教育健康发展，迫切需要全面实施依法治教，解决基础教育的制度环境问题。构建德智体美劳全面发展的教育体系是我国教育长期努力的方向，但在学校层面，体育、美育、劳动教育课程落实情况并不理想，临近考试升学，学校往往会压缩甚至停开这些课程。在学校教育围绕升学教育运转的同时，家庭教育、社会教育的功能也被削弱了。学校学科教学的任务延伸到家庭、社会，易导致学生缺乏家庭教育和社会教育，没有鲜活的生活经验和社会经验支撑。因此，规范学校办学行为，不仅是为学生提供健康成长的制度环境，也是尊重教育规律的具体体现。要形成政府依法治教、学校依法办学、社会主体依法多元参与的法治文化和协同治理机制。

完善的教育法律制度支持是推进教育治理体系现代化的基础。尽管《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》等法律法规对学校教育的目标、课程、教育教学活动及学生的休息、睡眠、健康等作出了一系列规定，但在实践中，这些法律法规还需要不断完善，尤其是进一步完善和修订实施办法和细则。此外，还应着手制定相关法律法规，界定学校法人地位、权利和义务，为中小学开展治理活动提供保障。总之，基础教育必须坚持教育目的正义与教育工具正义的统一，不能以牺牲学生长远利益为代价追求眼前的考试升学的功利价值。

（八）建设高水平教师队伍，为基础教育发展提供根本力量

教师是保障教育公平与质量的最重要力量之一，是实现可持续发展目标的关键因素。落实立德树人根本任务，迫切需要提高教师的综合育人素养、数字素养。提高教师综合育人素养要求教师的教学从单向度的知识传授向知识学习、自主学习、探究学习、人格培育相结合的多元育人模式转变，在这个过程中学生不仅能够建构知识，还能提高思维能力和创造力，促进学生个性化发展和人格塑造。提高教师数字素养要求顺应教育数字化的趋势，提升数字资源与技术的运用能力。以教育部发布的《教师数字素养》教育行业标准为引领，通过培训、观摩、交流、实践等多种形式引导教师提升数字素养，增强教师职业的核心竞争力。

建设高水平的教师队伍还应加强源头治理，优化调整教师教育体系。当前，我国参与教师培养的高校中，有251所为部属、省属、地方师范院校，另有500多所为非师范院校。在教师教育体系中，有相当一部分学校处于高等教育金字塔格局中的底部位置，要完善教师教育体系，鼓励支持高水平大学参与教师培养。同时，还要适时提升中小学教师的学历层次。OECD国家中小学校具有硕士学位的教师占比已达45.50%，即使在印度和巴西的中小学教师入职学历要求也已提高到本科。为实现2035年建成教育强国的目标，中小学教师队伍的学历入职门槛应当逐步提高，教师的学历层次应当有计划、有步骤地提升。

原文刊发于《现代教育管理》2024年第03期。作者张志勇，系北京师范大学国家高端智库教育国情调查中心主任，教授，博士生导师；作者史新茹，系北京师范大学教育学部博士生。

原标题：《【观点】张志勇、史新茹：基础教育治理现代化的时代价值、核心议题与战略任务》

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