【观察与思考】超大城市发展保障性租赁住房的制约因素和政策建议——基于上海保租房社区调研｜中国投资

原创 李嘉 中国投资参考

文

李嘉 中国宏观经济研究院投资研究所

导读

目前，保租房建设和发展中仍然面临市场基本面、租户生活便利性和企业运营可持续性等多方面约束。本文试从土地政策、金融政策和产品维度等方面提出相应政策建议

●上海保租房项目经验

●现阶段上海保租房发展遇到的制约因素

●超大城市发展保租房的政策建议

保租房建设是我国超大城市打造多层次住房供应体系中的重要组成部分，重在满足新市民和青年人的住房需求，使其“进得来、留得下、住得安、能成业”。上海市保租房项目在土地供应以及金融财税等配套支持政策上作出积极探索，形成宝贵经验。目前，保租房建设和发展中仍然面临市场基本面、租户生活便利性和企业运营可持续性等多方面约束。针对上述问题，本文试从土地、金融政策和产品维度等方面提出政策建议。

上海保租房项目经验

（一）未来发展空间大

一是上海市保租房建设进入快速发展期。截至2023年12月，上海市已推出保障性租赁住房项目开工188个项目，涉及21.3万套房源，总投资达2834亿元。按照2020年“七普”数据估算，上海租赁住房人口约为526.79万人，现有在建保租房房源可最大解决上海市36.6万人的租住问题，保租房覆盖人口占租赁总人口的比例为6.95%。二是已出租的保障性租赁住房的出租状况良好。目前，上海市投运的保租房出租率平均达到74%。其中，运营超过6个月的出租率平均87%，部分社区出租率超过90%。

（二）土地供应机制创新和配套政策保障

一是租赁住房用地供应专项为保租房提供用地保障。2017年，上海市政府在供地计划中单列“租赁住房”用地性质（R4 用地）。出让地价约为同期同片区住宅用地的20% 左右，同时规定“自持70年”“只租不售”等。根据上海市房管局数据，截至2023年12月，上海市共推出保障性租赁住房用地222幅，总建筑面积近1900万平方米，租赁用地供应量不断增大。二是将集体经营性建设用地作为新建租赁住房的用地来源之一。10月31日，上海首个由村集体经济组织探索集体用地建设的保障性租赁住房项目落地浦东新区，计划2025年上半年建成投用。三是在金融政策支持和“租购同权”等配套政策上积极支持保租房建设。2023年12月29日，上海首单保租房REITs 设立，底层资产为“江湾社区”和“光华社区”，包含1719套保障性租赁住房。居住保租房项目学区的居民，在满足上海市居住证等条件下，可就近就医，子女可就近入学。四是保租房项目设置租金控制和年度涨幅机制。通过价格评估机制，保障性租赁住房租金控制在同地段同品质市场化租金水平的九折以下，年度租金涨幅不高于同期市场化租金涨幅且不高于5%。

现阶段上海保租房发展遇到的制约因素

（一）市场基本面约束：租金收入比和租金回报率“夹击”

一是租金可支付性低。根据看准网数据，2023年上海应届本科毕业生平均月收入中位数为8330元。若按照租金收入占工资收入的30% 倒推估算，单身公寓可承受租金水平中位数在2499元/月。以华润有巢“中岚居”项目为例，一室一厅的户型（46平方米）月租金在6000～7400元，显然已高于本地应届毕业生可支付的租金水平。从需求群体看，上海保租房项目的主要需求群体以收入较高、工作稳定的白领人士和家庭为主，“租客画像”特征以年轻人（40 岁以下占比90%）和单身人士为主（占比81%）。二是租金回报率低。根据中原地产数据，2023年上海市住宅平均租金回报率低于2%，市场整体租金回报率处于偏低水平。低租金回报率和高租金收入比会导致成本- 收益陷入相互夹击。一方面，租金回报率低无法覆盖项目前期融资成本，项目的财务平衡难实现；另一方面，租金可支付性低导致提租空间有限，需求群体狭窄，企业现金流承压。

（二）生活便利性约束：职住分离，租购同权难落地

一是上海市职住分离程度仍然较高。根据“七普”数据，青浦等非核心区的劳动年龄人口占比普遍较高，均在75%以上。从职业分类看，生产制造及有关人员居住在浦东新区等非核心区的比例较高，总计达65.09%。当前，上海市劳动年龄人口（特别是生产制造及有关人员）呈现出向郊区、尤其是新城所在区集聚的空间特征。从各区的职住比看，黄浦等核心区职住比超过1.8，职住分离程度较高，中心城区就业人口居住需求难以在其工作地得到满足，退而选择房源供应较多、居住成本较低的近郊或远郊居住。根据《2023年度中国主要城市通勤监测报告》，2022年上海市平均通勤时耗为40 分钟，位居全国45个主要城市第五位。二是已有上海市保租房选址整体较偏。上海市保租房项目项目分布在全市16 个行政区及临港新片区，其中中心城区约占61%。但从中心城区的保租房项目调研可知，保租房项目周边仍然缺乏优质教育资源和医疗资源。结合部分租户和看房客户的访谈，受限于通勤时间、租金水平、公共资源等多因素，保租房项尚未体现出与市场化租赁住房的明显优势。

（三）融资约束：保租房REITs在二级市场较为疲软

目前，保租房REITs 在二级市场表现仍呈现低位震荡特征。原因如下：一是对于REITs 资产估值过高、估值方法单一（仅采用收益法未考虑比较法）等估值因素。二是战略投资者持股比例高、打新资金快速减持加剧市场波动等市场因素。上述因素不利于保租房项目突破“募投管退”投融资流程瓶颈，制约长期资金进入REITs 二级市场，不利于市场规模的可持续扩张和REITs 市场估值的稳步提升。

超大城市发展保租房的政策建议

（一）土地政策维度：多渠道供地，探索居住用地需求细分管理办法

一是多渠道供地，解决保租房用地指标紧缺问题。首先，在租赁需求较大的超大城市，新增建设用地供应计划单列租赁住房用地指标，提高保租房用地供应比例，其指标来源分为增量和存量。新增建设用地指标可以通过“增减挂钩”和“增存挂钩”指标转换，存量指标可通过盘活低效建设用地等手段，对建设用地的布局进行优化调整。其次，积极探索和推进存量土地挖潜用于保租房建设的相关政策。如允许提高容积率的奖励机制、跨区域的土地指标调配等，平衡企业成本收益。以上海市新江湾社区保租房项目为例，项目容积率从1.7 调整为2.5，伴随容积率调整，估算楼面价从11,735.65元/ 平方米降至8,000.35元/平方米。再次，允许企事业单位将闲置和低效的非居住用地转变土地用途用于租赁住房或职工公寓建设，加大保租房供地力度。最后，推进农村集体建设用地用于建设保租房试点。对于可连片开发区域内的农村集体建设用地，在村集体在农民自愿前提下, 按照合法、合规、有偿原则，可探索将闲置宅基地和公益性公共设施用地等重新归集并登记为农村集体建设用地，部分集体建设用地用于保租房建设。同时做好用地违法督察和保租房建设标准、租金监控、承租主体行为等后续监管。

二是探索住房租赁匹配的土地年租制出让土地。现阶段，部分地方（如上海、厦门和贵阳等市）已出台匹配保租房需求的土地政策配套政策。上海市出台了《关于本市保障性租赁住房规划土地管理细则》，条款中涉及保租房土地供应的多元化供地机制。年租制与住房租赁项目的属性匹配，满足住房租赁项目建设的财务成本和开发运营企业的风险管理要求。支持各地可以依据当地具体情况，推出保租房项目土地年租制试点。具体地，在制定保租房土地供应细则时，可做如下细分：采取出让方式供应的，依法约定分期缴纳全部土地出让价款，分期缴纳期限原则上不超过一年；采取租赁方式供应的，可按年度支付占用土地的租金，当年应缴土地租金应当一次全部缴清，不得分期缴纳。

三是在保租房用地选址上兼顾“人- 产- 地-房”融合。保租房的最大需求群体是超大、特大城市的新市民、青年人和进城务工人员。这部分群体在刚进城住房时面临的最大问题是“远、贵、难”，其根本原因是产业、就业人口和房地供应不匹配。应“因需定量”，让渡部分城市核心地区的优质地段指标，并考虑在市级层面对于该用地的受让主体进行土地指标的平衡调配，以满足企业财务运营的收支平衡要求等。

（二）金融政策维度：继续加大金融支持力度，盘活可转租赁存量资产

一是银行业金融机构积极探索支持保租房项目建设的金融产品。二是大力推进保租房REITs的上市发行，补齐REITs监管的制度短板。积极扩充并壮大保租房REITs项目库。

（三）项目维度：完善租售转换机制，打造多元化租赁住房和租转售住房项目

保障性租赁住房旨在解决新市民第一次购房者群体短期内不能实现置业的问题。一是落实“租购同权”。对于改建类保障性租赁住房，尽快出台民用水电煤等“同价”政策。落实保租房租户“租购同权”在就医和子女教育等方面的。二是鼓励市场创新，提供丰富的保障性租赁类项目。如“先租后买”或“买后出租”项目等，对相关项目在利率、企业所得税等方面予以优惠。三是加强住房租赁政策与普通商品房、保障性住房政策的衔接，建立租转购的衔接机制。重点关注对新市民等住房弱势群体的支持政策上。研究设计专项的“购房援助计划”，给予上述群体购房首付账户利息免税和发放补贴的配套措施，以此激励积攒购房首付款。对保租房的租户，匹配“先租后售”的项目产品，设立“租转售账户”，租转售项目的客户也应享受首付款和利息的减免以及交易环节的税收优惠。

编辑 | 肖静秋

校对 | 闫建军

设计 | 大 米

本文刊于《中国投资》2024年5月号

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原标题：《【观察与思考】超大城市发展保障性租赁住房的制约因素和政策建议——基于上海保租房社区调研｜中国投资》

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