村务监督委员会常任制研究

[摘要]：如何使村民委员会适应乡政村治①实践的要求，理应成为目前提升乡村治理水平工作研究的重要内容。村务监督委员会常任制，根据“议、行分离”②原则健全村级组织体系，以设立村民会议的常设组织即村务监督委员会作为行政村的监督机构，将制度化的监督机制贯穿一届村民委员会任期始终，保证了村民会议成为行政村最高权力机构的制度模式，明确了村民委员会成为村民会议的执行机构；完善了村党组织领导的村级组织体系运行机制，切实保障村民在村务议事中的主体地位，从而实现村民当家作主的生动实践。

[关键词]村民会议制度、村务监督委员会常任制

一、村务监督委员会常任制的概述

（一）村务监督委员会常任制的概念。村务监督委员会常任制，一般认为就是由村民会议推选产生的村务监督委员会③和由它所主持的村民会议选出的村民委员会④的资格和权利同时存在，任期与换届同村民委员会的任期与换届同期。村务监督委员会常任制是对依法治村实践中关于村民会议这一动员村民资源的组织形式成功经验的系统总结。

(二)村务监督委员会常任制的内容。根据村务监督委员会常任制的定义，村务监督委员会常任制包括以下方面的内容：

1、将村务监督委员会设立为行政村村民会议的常设机构，由其主持召开村民会议，村民会议包括村民大会与村民代表大会。

2、实行村民大会年会制（即一年至少召开一次）和村民代表大会随时制。

3、实行村民代表任期制，在村民代表大会⑤闭会期间，由村务监督委员会联系村民代表，组织村民代表在本选区开展群众工作。

4、负责村务公开，在村民会议闭会期间，由村务监督委员会监督村民委员会的日常工作，村民委员会应按时将其执行村务及财务收支的情况汇报给村务监督委员会。村务监督委员会应当将村民委员会的工作资料分类归档，及时评查，组织召开村民会议进行民主评议并公开评议结果。

5、收集议案，对村党组织、村民委员会、村集体经济组织、村民代表联名提出的议案，由村务监督委员会负责收集后，根据具体情况分别提交村民代表大会或村民大会讨论决定。

6、提出质询案，村务监督委员会可以向村民委员会提出质询案，受质询的村民委员会成员应当到村务监督委员会或者在村民会议上接受村民的询问,作出答复和说明。

7、对村民委员会成员的罢免及补选由村务监督委员会主持,对村民委员会成员的辞职、停职由村务监督委员会决定。

8、根据村民会议的决定，村务监督委员会任免村民委员会成员及其他村级组织成员；村务监督委员会应当将村民委员会成员及其他村级组织成员名单上报政府民政部门备案，由省民政厅给村民委员会成员及其他村级组织成员颁发工作证。

9、由村务监督委员会主持行政村自治章程的起草与修订。

10、当事人认为村民委员会及其他村级组织的决定侵害了自己的合法权利，应当向村务监督委员会提起村务复议，请求变更或撤消村民委员会的决定；村务监督委员会对当事人的提起的村务复议申请，应当予以受理，并根据法律和行政村自治章程的规定作出处理决定。

11、村务监督委员会发现村民委员会及其他村级组织的成员执行职务时违反法律或者行政村自治章程的规定，给集体造成损失的，村务监督委员会有权为了集体利益以自己的名义直接向人民法院提起诉讼。他人侵犯集体合法权益，给集体造成损失的，村务监督委员会应当督促村民委员会向人民法院提起诉讼，或者以自己的名义直接向人民法院提起诉讼。

12、村民会议授予的其他职权。

(三)村务监督委员会的现状。我国《村民委员会组织法》第三十二条规定，村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。第三十三条规定，﹍民主评议每年至少进行一次，由村务监督机构主持。村民委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止。但同时《村民委员会组织法》第二十一条规定，村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。召集村民会议，应当提前十天通知村民。由此可见，我国《村民委员会组织法》虽然有村务监督委员会的相关规定，但村务监督委员会不是村民会议的主持人，只是主持民主评议村民委员会工作的临时组织。所以，我国并没有确立村务监督委员会常任制的制度。

二、设立村务监督委员会常任制制度的必要性

(一)村务监督委员会常任制的价值。村务监督委员会常任制的价值是指村务监督委员会常任制在依法治村中的作用和效益，体现在以下方面。

1、设立村务监督委员会常任制，将村务监督委员会作为村民会议的常设机构，完善了村民议事机制，为村民在村务管理中当家作主提供了组织保障。

村务监督委员会常任制引人注目的地方就是行政村分权的形成，重新界定村务监督委员会与村民委员会之间的分工关系，是权力制约权力的体现，真正决定村民委员会成员必须对全体村民负责，保障了村民的平等权利。村务监督委员会常任制健全了村民会议机制，使民主议事程序具有可操作性，保障了村民的知情权、参与权、监督权和表决权。其最大优点是健全村民会议的常设机构，从而使村民会议不再是封闭性的，而是面对全体村民的开放系统。对于这样一种开放系统，重要问题不仅在于制度设计，而且在于行政村机构成员密切联系群众，真正是以村民为主体、参与为基础，村公共事业的建设才能真切地体现广大村民的利益要求，成为一种使村务决策适应乡村振兴建设要求的有效机制。比较好的反映了民情、民意和民心，从而切实保障了村民合法权益。

2、设立村务监督委员会常任制，从而完善村党组织领导与村民委员会执行相统一的自治机制。

“村务监督委员会常任制”是一种 “两委(即村党组织委员会和村民委员会)”共治和村民参与监督的制度安排，突出的是“两委分工负责”的作用。村党组织书记兼任村务监督委员会主任，有相应的制度安排，概言为“健全一个机构，调整三种关系”。“健全一个机构”，就是通过提倡由村党组织书记兼任村务监督委员会主任，既有利于村务监督委员会独立开展监督工作，也有利于村党组织能够更有效地监督和支持村民委员会的工作。“调整三种关系”，就是调整村社党组织、村民会议和村民委员会三个机构之间的关系。村党组织书记由过去的直接执行村务工作调整到强化政治领导核心作用上来，管党、管人、管制度、管民意，不直接执行村务工作；村党组织通过党的先进性教育,组织党员开展争先创优活动,密切联系群众,力争当选村民代表；健全党的组织，在村民小组中成立党小组,党小组在村党组织领导下落实对当选村民代表党员的教育管理工作,发挥村民代表党员在村民代表大会中的先锋模范作用，在村民会议的范围内，通过民主的程序，将村党组织的决议转变为村民会议的决议,领导村民会议制定行政村自治章程,监督村民委员会落实执行村自治章程、村民会议的决议。改变过去村党组织书记包揽过多、村民委员会当家不做主的习惯做法，通过强化村民委员会主任的法定代表人职权，将村民委员会推向主动独立执行村务权力的第一线。这样的模式，一是调整了行政村组织机构的结构，使村民会议由虚变实；二是村党组织抓大放小，改善和加强了党的领导；三是为农村公共事业、公益事业建设提供了充分的组织保障作用；四是把农村公共事业、公益事业建设纳入自主化、制度化、规范化轨道，克服了乡村振兴工作的随意性倾向。

3、设立村务监督委员会常任制，从而设立了多元主体参与有机结合的基层群众性自治纠错机制。

通过重建村务监督委员会常任制完善行政村权力制衡的运行机制，无意中成为行政村多元主体参与解决村民委员会侵权纠纷的制度创新。

解决村民委员会侵权纠纷的方式以自我监督纠错为主、司法救济为附，应规定村民委员会侵权纠纷提起司法救济的村务复议前置程序。村务复议，是当事人（村民）认为村民委员会的决定侵害自己的合法权利，当事人应当向村务监督委员会提起复议，请求撤消或变更村民委员会的决定。只有任何一方对村务监督委员会作出的复议决定不服时，或者村务监督委员会对当事人的复议请求不作为时，当事人才能向人民法院提起诉讼，以维护当事人的合法权利及农村公共秩序。对村民委员会侵权纠纷规定司法救济的村务复议前置程序是由农村基层群众性自治的自我管理、自我教育、自我监督的性质决定的，不适宜国家司法权力的更多干预。

村务复议，是指行政村根据权力机关对执行机关的监督权，在当事人的申请和参与下，按照监督程序对村民委员会的决定进行有效性审查，并作出决定解决村务争议的活动。首先，村务复议是权利救济制度，其目的是通过处理村民委员会侵权争议对受到村民委员会侵害的当事人的合法权益提供法律救济。其次，村务复议是监督制度，其根据是村务监督委员会对村民委员会的监督权，村务监督委员会及村民会议具有维持、撤消或者改变村民委员会决定的权力。再次，村务复议制度是一种自治行为制度，村民会议可以单方决定当事人（村民）或村民委员会的权利义务。最后，村务复议制度能够为制定、完善行政村自治章程提供实践来源。因此，村务复议活动应遵守农村基层群众性自治活动的基本制度。

村务复议机关，是指当事人与村民委员会发生争议后，负责受理当事人的申诉请求，并进行审查、处理争议的行政村机关。村务监督委员会是行政村受理村民委员会侵权纠纷的复议机关。村务监督委员会是村民会议的常设机关，在村民会议闭会期间，村务监督委员会根据行政村自治章程授权可以改变或者撤销村民委员会的决定，使村务监督委员会的监督并不是一种简单形式上的，而是一种真正的“刚性监督”。所以说，村务监督委员会作为行政村复议机关，是其“刚性监督”的本质决定的。村务监督委员会对当事人的复议申请应当予以受理，在做出复议决定之前，应当组织村民委员会成员与当事人进行调解，调解未成的，应当举行听证会，在查明事实的基础上，根据行政村自治章程的授权直接对争议做出处分决定或者根据村民会议的决议做出决定。有一方对村务监督委员会的决定不服的，可以向人民法院提起诉讼。村务监督委员会根据行政村自治章程或者村民会议的决议对村民委员会侵权纠纷做出的决定，具有公共契约的法律性质。人民法院受理村务复议后的自治纠纷，对村务监督委员会做出的决定，进行合法性（即是否违反宪法及法律的强制性规定及是否违反行政村自治章程、村民会议的决议，是否违反民主议事程序）审查，对村务监督委员会的决定是否有效，做出裁决。村务复议与法院诉讼的对接有利于将农村基层群众性自治纳入法治轨道。

(二)村务监督委员会常任制的缺陷

1、经费来源困难。设立村务监督委员会为行政村常设机构后，使行政村机构成员的人数增加，经费支出较大，没有一定的经费保障，村务监督委员会很难运转。

2、人才来源困难。村务监督委员会工作实行的难度较大，行政村社区自治章程的起草与修订需要有较高的文化程度；民主理财对帐目的清查需要懂得财会的基本理论；召开村民会议需要有较高的组织才能；主持罢免、质询村民委员会成员的会议，面对激烈进行控、辩的双方，需要具备高水平的会场驾驭能力；受理村务复议，处理村民委员会侵权纠纷，需要有丰富的社会经验和较高的法律知识。因此，需要一支高素质的人才队伍。

(三)设立村务监督委员会常任制利大于弊

建立村务监督委员会常任制利大于弊。首先，虽然增设村务监督委员会使行政村机构成员人数较多，增加农村公共建设的经济和社会成本。但是，如果在行政村实行村民委员会“议、执合一”，导致以（党员和村民小组组长组成的）村务会议代替村民代表大会，甚至几年都不召开村民会议，农村基层群众性自治异化为村民委员会自治，演变成少数村干部自治，经常发生侵害村民合法权益的纠纷，化解该类的群体性上访信访纠纷同样增加社会治理成本。村务监督委员成员不是公务员，不过是耽工补工。并且村务监督委员成员增多的人数可以采取措施控制的。如：对行政村机构的成员的人数作出灵活的制度安排，即村务监督委员会根据需要设民主管理、村务公开、档案管理、自治章程起草等委员会；对村民人数较少的行政村，由村务监督委员会成员分工负责民主管理、村务公开、档案管理、自治章程起草等工作；对村民人数较少及集体经济收入低的行政村，可以只设一名主任负责村务监督委员会的工作。如；倡议党支部与村务监督委员会交叉任职，使实职人数减少。所以，增设村务监督委员会后加大的支出不一定超出在化解村民委员会侵权纠纷信访的社会成本。其次，增设村务监督委员会，需要一支高素质的人员队伍。但可以通过政府购买服务的方式设立农村群众工作站，从志愿者、大学生村官、退休工作人员及乡村振兴联点单位中择优聘任农村群众工作者，辅助村务监督委员会成员完成大量的技术性（如电脑、会计、法律、文秘）实务工作。

三、农村基层治理中设立村务监督委员会常任制的建议

随着2024年中央一号文件《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》出台，提升乡村治理水平的工作势在必行。笔者认为，行政村体制上自身的不完善是造成农村基层治理困境的一个重要原因，村民会议制度上的滞后性导致村民委员会缺乏有效监督是根本原因。设立村务监督委员会常任制，实现村民会议至上、村民委员会在下的转变，将民主监督贯穿于行政村建设的整个过程和所有领域，有利于更好地把党在农村的各项惠民政策落到实处，实现好、维护好、发展好广大农村农民群众的根本利益，有利于稳步推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，从而提升乡村治理水平。

【注释】

① “乡政村治”是20世纪80年代以后，张厚安教授对我国宪法关于农村基层政权组织体系及其架构的概括。“‘乡政’是乡（镇）一级设立的人民代表大会和人民政府，是国家依法设在农村最基层的一级政权组织；‘村治’是村民委员会，是农村基层群众自治性组织。”，参见陈军亚、肖静：《从“乡政村治”到“乡村治理”：政权建设视角下的农村基层政治变迁——对“乡政村治”框架的再认识》，载政治科学研究（2022年09月10日 11:00 湖北），于2024年7月7日访问。

② “议、行分离”，是指行政村的决策权和执行权分别交给村民会议和村民委员会落实。

③ 来源于中央2005年17号文件中提到的浙江武义后陈村创设的村务监督委员会。

④ 徐勇《最早的村民委员会诞生记—探访村民自治的发源地：广西宜州合寨村》，载《“村民自治即合寨村村民委员会成立30周年”研讨会论文集》，(未出版)，第1页。

⑤ 参见《河南中牟实行家庭联户代表制，破题村治模式》，载中新网（2010年4月19日），于2024年7月7日访问。

文稿：邓苏勇

原标题：《村务监督委员会常任制研究》

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