课题组｜检察公益诉讼惩罚性赔偿立法问题研究

原创 课题组 上海市法学会 东方法学

惩罚性赔偿是民事责任领域一种相比补偿性赔偿更具惩罚意味的责任形式，检察公益诉讼作为惩罚性赔偿扩张至私益诉讼之外的全新土壤，已有充分的政策支持与司法实践，但仍缺乏基本法规范的支撑。公益诉讼惩罚性赔偿的请求权来源与私益诉讼有别，应采新设权利模式。为充分实现“维护公共利益”的制度目的，应设立专项公益诉讼基金管理惩罚性赔偿金，并跟进制定专门规范。立法上，赔偿金数额的具体计算应采基数与倍数相结合的模式，并通过比例原则确定交叉领域的倍数取值。对于多责任竞合的情况，不应责任相抵，但仍应整体考量惩罚性赔偿数额。引言

近年来，检察公益诉讼制度完成了从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开，并逐步形成了公益司法保护的“中国方案”。检察机关作为公共利益的代表履行职责，恢复受损公益，对于维护国家利益和社会公共利益具有重要意义。然而，当前检察公益诉讼的法律规范以“嵌入式立法模式”为主，细化条文散见于不同法律法规，呈现碎片化、散乱化的特点，难以适应司法实践需求。《十四届全国人大常委会立法规划》已将制定“检察公益诉讼法（公益诉讼法，一并考虑）”列入第一类项目，针对当前具体规则供给不足、条文体系化欠缺等现实问题，有必要采取专门立法模式，并就检察公益诉讼专门立法所涉核心问题进行深入研究。

其中，作为维护市场秩序实用主义做法的又一探索，惩罚性赔偿制度的构建对于维护公共利益具有重要意义。当前检察机关请求公益惩罚性赔偿仍缺乏基本法层面的依据，检察公益诉讼惩罚性赔偿立法无疑是值得关注的领域之一。基于当前致害因素复杂化、公私法界限模糊化的现实背景，我国检察公益诉讼引入惩罚性赔偿的实践尝试与立法规划属应时之举、应事之举，需在厘清制度引入的基础上，明确惩罚性赔偿的适用要件及权利模式，就惩罚性赔偿金的归属管理、金额计算方法、实际履行等进行恰当规制。

一、检察公益诉讼惩罚性赔偿的制度导入

检察公益诉讼惩罚性赔偿的讨论主要集中于民事公益诉讼领域。自2017年7月1日民事诉讼法、行政诉讼法修法正式确立检察公益诉讼制度以来，根据公开信息，截止至2022年6月30日，在检察公益诉讼全面推开的五年里，检察机关共立案公益诉讼案件67万余件，并呈逐年增长的趋势。检察机关成为民事诉讼起诉人是其与惩罚性赔偿相结合的底层基础。

检察机关作为民事公益诉讼的法定授权起诉机关，其组织定位为我国的法律监督机关，职权范畴以督促起诉、支持起诉为主，直接起诉为后顺位补充。易言之，检察机关在作为公益诉讼起诉人开始直接起诉工作之前，须与应当履行行政管理职责的有权部门、具有法定资质的社会组织充分联通，发挥督促与支持功能，使其与自身最终可能的立案起诉工作相衔接。

需要注意的是，就当事人众多的民事诉讼而言，根据保护法益的不同，可以分为民事公益诉讼与保护集合性私权利的民事诉讼。而检察公益诉讼显然与单纯集合保护私益不同，是为保护公共利益而非多人私益的叠加，所谓“公共利益”即是指不特定多数人享有的不可分割的共同利益，与以维护特定多数人利益的集团诉讼有着明显的区分。

惩罚性赔偿初入我国法律制度体系，仅在私益诉讼中有所体现，是为弥补行政成本约束下的公共资源投入不足，而借助惩罚性赔偿动员私人执法推动公共规制。近年来，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高公益诉讼解释》）、《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》《最高人民法院关于审理侵害知识产权民事案件适用惩罚性赔偿的解释》等文件充分展现了对于民事公益诉讼领域惩罚性赔偿制度的积极探索。

（一）

立法引入惩罚性赔偿的必要性

在民事责任领域引入惩罚性赔偿制度，显然与传统民法概念里所调整的平等主体之间民事法律关系有所不同。这种国家发出的负面评价，无论是授权给个人进行私益诉讼、还是经由社会公益团体或检察机关主张，最终的胜诉判决都包含国家对严重侵权行为的责罚意志。然而，相比于私益诉讼，公益诉讼由更具有专业能力的社会组织或检察机关发起，显然更易于维护更大范围受侵害者的权益，并有助于违法行为的彻底终结。

私益诉讼与由社会团体作为起诉主体的民事公益诉讼并不足以扭转不特定主体可能面临的诸多权利受损与长远影响的局面，检察机关具备更强的诉讼手段与群众感召力。相较之下，消费者权益保护协会等社会公益组织，可能组织实力较弱，在组织形式上部分存在力不能及之弊端，在对违法行为的打击能力上较为弱势。这也是为何在实务中，检察机关虽作为法条明文规定的靠后顺位的权利主体，却提起了绝大部分的公益诉讼。在这样的现实背景下，针对背景复杂、影响深远的环境、食药、消费者权益保护等领域的恶性违法侵权行为，为补足行政规制、刑事规制之力有不逮，应当充分发挥检察机关提起公益诉讼的补充性、替代性的效用。

（二）

立法引入惩罚性赔偿的可行性

在检察机关提起公益诉讼的案件中，适用惩罚性赔偿须围绕“公共利益”展开，即以公共利益的受损为前提。而检察机关作为国家机关，其向侵权人请求承担民事责任并没有以具备直接或间接的利害关系为前提，亦不会因胜诉而获利、因败诉而有损。这种形式上的惩罚性赔偿请求权经由上层部署逐步获得推广，虽尚无基本法层面的支撑，但无论是《两高公益诉讼解释》《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》，还是最高检与各部委联合印发的《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》等文件规定，亦或是中央全面深化改革委员会决定设立最高人民检察院公益诉讼检察厅等组织保障，都为检察院推动公益诉讼工作、乃至适用惩罚性赔偿制度进行了铺垫。

除此以外，检察院的组织性质也有利于发挥出惩罚性赔偿制度的作用。上下级检察院的领导与被领导关系，为全国各地联动治理类案打下基础，使得个案治理带动系统治理、治标乃至治本成为可行。

值得注意的是，在实践中，适用惩罚性赔偿的做法已有获得法院支持的情形。在河北省保定市人民检察院诉李某侵害消费者个人信息和权益民事公益诉讼案中，侵权人被判令承担三倍惩罚性赔偿金。作为最高检发布的典型案例，这一做法无疑具有一定的导向性。

二、检察公益诉讼适用惩罚性赔偿的法理分析

（一）

惩罚性赔偿适用的要件分析

根据民法典及其他单行法的规定，适用惩罚性赔偿均需符合一定的行为要件，如在产品责任领域表现为“生产、销售明知存在缺陷的产品，或没有采取有效补救措施”，在环境侵权领域表述为“违反法律规定故意污染环境、破坏生态”，在消费者权益保护领域则为“经营者提供商品或服务有欺诈行为”。也即，法条对于需要苛以惩罚性赔偿的侵权行为都做了相对明确的描述，唯有在特定领域内满足特定行为要件才有可能招致民事惩罚责任后果。

由于惩罚性赔偿作为一般补偿性赔偿之外的经济制裁，其适用标准理应比常见侵权责任要高，只有在侵权人侵权行为背后的主观恶性较大时才可适用。民法典第一千二百二十九条与第一千二百三十二条对此展露出鲜明对比，环境侵权所适用的不同赔偿方式对应了不同的主观要件，在适用补偿性赔偿时，采无过错责任原则；在适用惩罚性赔偿时，则采过错责任原则，须具备主观上的“故意”。这也是为了避免过度适用经济制裁手段，允许主观恶性较低的行为人提出合理的抗辩。

在各领域适用惩罚性赔偿时，均需满足行为招致了严重的违法结果，如知识产权侵权结果笼统表述为“情节严重”，产品责任明确为“造成他人死亡或健康严重损害”，环境侵权须“造成严重后果”等。因规范领域的不同、具体案件的不同，针对侵权行为的严重后果，现行规范往往无更为详尽的规定，如在司法解释中，对于环境侵权严重后果的解释主要包括造成他人死亡、健康严重损害、重大财产损失、生态环境严重损害或者重大不良社会影响。受制于不同案件的不同情况，对于侵权结果虽然未明确具体表述，但也为惩罚性赔偿的结果要件框定了相对具有筛选作用的适用标准。

（二）

惩罚性赔偿的权利模式之争

我国现行法中规定的惩罚性赔偿均为私益惩罚性赔偿请求权，例如民法典第一千二百三十二条赋予环境侵权的被侵权人以惩罚性赔偿请求权，而第一千二百三十五条对公益诉讼主体请求侵权人赔偿的损失费用却作封闭性规定，且并未列举惩罚性赔偿。不过，就人民法院、人民检察院整体对待公益诉讼惩罚性赔偿的态度而言，却是持续鼓励探索与扩张适用政策的。乃至在对民法典环境侵权责任部分的解读中，最高法秉持对于生态环境公共利益的救济态度，预告了“需要运用法律解释的方式予以具体的探索”。当前实务对公益诉讼中惩罚性赔偿的扩张应用与理论呼声，对公益诉讼在立法上探索并构建公益诉讼惩罚性赔偿的权利模式范式提供了相当的参考，也提出了相当的难题。是否可以理解为，基于天然的诉讼能力优势，公益诉讼主体成为了诉讼代表人，以集合行使私人惩罚请求权呢？对此，在明确民事公益诉讼与集团诉讼之差异的基础上，将公益诉讼视为众多当事人合法权益的简单加法显然是违背理论基础的，将公益诉讼惩罚性赔偿等同于私益诉讼惩罚性赔偿之集合也缺乏依据。

加之，设立惩罚性赔偿，除了在侵权人处产生效果以外，同样也可收缴资金为公共利益的修复提供经济支持，而并非单纯地为使诉讼原告获取超额赔偿。从制度目的出发，立法上并无为私益权利人创设实质的惩罚性赔偿请求权之必要，也因此，公益惩罚性赔偿作为私人惩罚请求权的集合行使模式是站不住脚的，应采新设权利模式。

（三）

采用新设权利模式的正当性

所谓新设权利模式，即是指法律在私人的赔偿请求权外，再为检察机关等适格主体创设另外的惩罚性赔偿请求权并赋予主体以对应的诉讼实施权。借此，既可以避免重复赔偿，实现刑罚的可预期性，也符合公益诉讼惩罚性赔偿制度的理念，具有正当性。

在制度理念上，惩罚性赔偿的制度目的与公益诉讼维护公共利益、预防潜在风险的理念相契合。当前公益诉讼中涉及的侵权行为具有隐蔽性强、维权难度大等特点，被侵权人提起的私益诉讼成案数量少，胜诉率低。对此，仅以行政处罚或普通损害赔偿的方式追究责任难以达到降低违法收益、增加违法成本的目的，无法实现对于未来犯罪的震慑，也不利于社会公共利益的维护。另一方面，在构建路径上，引入惩罚性赔偿亦不存在理论上的障碍。基于立法上创设赔偿请求权的必要性，采用新设权利模式作为正当基础来构建惩罚性赔偿制度具有内在合理性。

三、惩罚性赔偿制度的立法完善

（一）

惩罚性赔偿金的归属与管理

惩罚性赔偿请求权归属于检察机关，却并不意味着其赔偿金所有权同样归属于公益诉讼提出主体。理论界与实务界大致有三种声音：其一为应当将惩罚性赔偿上缴国库；其二为应在社会组织中设立基金并汇入专项账户；其三为成立专项民事公益诉讼基金会。

对于第一种观点，由于《规范消费类民事公益诉讼赔偿金管理使用》《关于〈生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）〉的通知》等文件均将其作为一种非税收入纳入国库。持这种观点的学者认为，检察机关或社会组织虽然是公益诉讼起诉人，但并非直接当事人，因此必须将公益诉讼惩罚性赔偿金与私益诉讼相区分，为表现其为公共利益目的，理应将惩罚性赔偿金上缴国库。

持第二种观点的学者大多在探讨消费公益诉讼中的惩罚性赔偿归属与管理模式，消费者协会作为日常处理消费者权益问题的专门组织，这种做法有利于发挥其组织优势，且有利于专款专用，可为消费者权益公益宣传、各类诉讼费用提供支撑。然而消费者协会并非唯一适格的消费公益诉讼起诉主体，甚至有学者统计过，仅有不到一成的消费公益诉讼由各地消费者协会提出，在当前检察机关仍为主要诉讼主体的现实背景下，径直将相关惩罚性赔偿金转入该协会专门账户缺乏逻辑基础与合理性。加之，并非所有适用公益惩罚性赔偿的领域均有相对常见、常态化运转的社会组织，这种做法在具有优秀群众基础的消保组织所处的消费领域尚且难以推进，在其他领域适用的可行性存在较大疑问。

对于这一问题，课题组赞同建立专项公益诉讼基金的观点，即将侵权人支付的惩罚性赔偿设独立账户管理，用于对被侵权人的损害赔偿、对公共利益受损现状的终止与恢复，乃至投入到对同类侵权行为发生的预防管理与宣传教育中。如果单纯采取上缴国库方案，实质上与公法上的经济制裁手段无差别。此外，将惩罚性赔偿金上缴国库，由权利人申请使用后经财政部门审核批准拨款的做法一定程度上增加了资金运用的流程，难以满足公共利益修复的效率性要求。

（二）

惩罚性赔偿金的计算方法

在惩罚性赔偿金额确定的各国经验中，美国大多由陪审团在没有固定金额幅度参考的情况下作出，也因此会出现一些流传甚广的超高金额的惩罚性赔偿案例出现。为避免这种过强的不可预测性，大陆法系国家在引入惩罚性赔偿制度时充分糅合了其法系特色与惩罚本意，改良了英美法系中适用惩罚性赔偿之金额不可量化这一广遭诟病的问题，广泛使用“基数+倍数”的金额确定方式。我国既有的立法模式也借鉴了这种经验，各领域惩罚性赔偿金通常采用“倍率式”的计算方法，即需要确定某“基数”，乘以一定的“倍数”计算，惩罚性赔偿的具体适用金额被限定在了相对明确的基准线之间。总结为以下三种计算方式：（1）固定倍率式。例如食品安全法第一百四十八条规定的“价款十倍”等规定。（2）倍率数距式。例如商标法第六十三条以“一倍以上五倍以下”作为赔偿系数等规定。（3）倍率封顶式。如消费者权益保护法第五十五中规定的“损失二倍以下”等规定。

民法典并未明确惩罚性赔偿金的计算方法，只是规定“相应的”数额。有学者认为，立法者之所以未在法条中明确规定惩罚性赔偿金具体的计算方法，是因为惩罚性赔偿金的计算需要权衡各个方面的因素，这个复杂的过程难以利用统一、不变的某种公式来表述。惩罚性赔偿金额的确定方式采取基数与倍数相结合原则已有定论，对于基数的确定往往采补偿性赔偿数额，且条文明晰，适用少有顾虑。而“倍数”的范围在我国现行法中散见于各单行法，互不相同。在倍数的确定过程之中，有两点需要考量，其一，在法定范围内，各影响因素如何对应倍数的大小；其二，在单行法交叉的领域内，如何确定法定倍数与裁量倍数的问题。

一般认为倍数的存在价值在于表达法律的谴责之意，那么其确定的基础就应当是侵权行为的可谴责程度，即需要实现对该行为主体的不法行为达到谴责的效果目的，以使该侵权人与潜在的侵权人丧失为或继续为恶意违法之侵权行为的经济动力。这便需要考虑到惩罚性赔偿适用的主观与结果要件，也就是侵权行为人的主观恶性程度、悔意表示、其行为后果的严重程度。除此以外，为了实现地域间的公平，并使得惩罚金额与惩罚行为人之目的相匹配，还需要结合侵权人本身的经济实力与所处地区经济水平综合考量。

在私益诉讼的生效判决中，人民法院在“倍数”问题上充分发挥了自身裁量权，对倍数数额的酌情调整较为常见，甚至有司法机关突破基数金额，而将倍数调减至0.5倍。这充分展现了惩罚性赔偿金额确定所采取的弹性模式。在惩罚性赔偿遵循比例原则调整时所考量的因素中，行政处罚与刑事责任的存在与否给金额的调减或增加提出了难题。有裁判将其他财产性责任的承担作为减轻惩罚性赔偿压力的原因，亦有法院认为刑事罚金的存在可以证明行为人的主观恶性，应作为惩罚性赔偿适用与金额确定的加重情节考量。有学者认为，此因素并不与最终的惩罚性赔偿金额呈单一相关性，应当比对二者金额进行通盘考虑，在罚款或罚金较低时，适当提高惩罚性赔偿金额；反之亦然。课题组认可该观点，不应当将行政与刑事责任的存在与否作为比例调减或增加的依据，而应当将侵权人的行为乃至社会影响所导致的多重法律责任作整体性考量，以实现实质的公正。

此外，交叉领域内倍数确定方式的问题亦争议颇多。通过对比各单行法中对于惩罚性赔偿金额确定倍数的规定，不难发现部分领域具有现实可交叉性，而倍数规范却并不相同，为交叉领域内倍数的确定设置了难题。例如，在产品责任与消费者权益保护二领域发生竞合时，究竟如何处理多个倍数限值成为了必须面对的问题。针对法条硬性冲突，发挥比例原则作用势在必行，通过对侵权人的经济状况、侵权行为的影响、侵权人的主观恶意与悔过等进行综合考量，有利于灵活确定倍数数额，最终实现惩罚性赔偿的补偿、惩罚与遏制功能。

（三）

惩罚性赔偿的履行

惩罚性赔偿是一种具有极其浓厚公法责任表征的法律责任，它意味着强烈谴责、震慑等价值倾向。值得注意的是，在公益诉讼开展过程中，基于惩罚性赔偿的“公法”色彩，部分严重违法的侵权行为需要严厉的惩罚与遏制，那么其侵权行为的严重性也就导致了侵权人极有可能同时触犯刑法，其可能也在主管部门的日常监管中，或在《民诉法解释》第二百八十六条所规定的公益诉讼前置程序中，受到行政机关的处罚，也即发生民事责任与行政责任、刑事责任的竞合是公益惩罚性赔偿领域的常有情况。

针对这种责任竞合，有学者认为，惩罚性赔偿与行政罚款、刑事罚金具有类似性质，具有准刑罚性，同时适用则会导致对一事不再罚原则的违反。加之，依据行政处罚法第二十八条第二款的规定，行政罚款可以折抵刑事罚金，那么惩罚性赔偿金作为与之性质如此接近的经济性惩罚，也应当可以折抵。部分人民法院亦持此观点，认为三者本质相近，对于已经处以行政罚款或被判以刑事罚金的，应当将该金额在惩罚性赔偿金中予以折抵。

也有一种观点认为，惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金之间不能相互折抵，三责任并行不悖。甚至实务中有法院认为刑事罚金可证明行为人的主观恶性，应作为加重情节。至于多责任的叠加是否会使被告难以承担，有学者认为可以通过执行顺序予以解决。

课题组认为，惩罚性赔偿作为一项民事责任，与行政责任、刑事责任属于三个不同的责任范畴，侵权人的一行为同时触犯了三部门法，而三部门法的不同处罚措施具有不同的价值，不应进行责任相抵。且行政罚款与刑事罚金具有鲜明的公法性质，其所收取的金钱并不能实现对不特定权利人的补偿与对公共利益受损现状的直接补救，若将三者相互折抵无疑是弱化了惩罚性赔偿的民事责任性质，进而造成侵权人对自身违法行为的错误理解，难以发挥惩罚性赔偿制度遏制恶性侵权、教育引导行为人维护公共利益的目的。但惩罚性赔偿金额的确定仍应当遵循比例原则，如已存在其他经济性制裁，在金额确定环节应用整体眼光看待全局要求，确保惩罚性赔偿数额恰当。

此外，针对实践中存在的惩罚性赔偿替代履行问题，可在制度允许范围内进行审慎探索。惩罚性赔偿的最终落脚点仍是公共利益之便的价值实现，在特定情况下惩罚性赔偿金的灵活履行有其实践意义。公益诉讼的被告可能因其经验知识、专业地位等成为消除妨害、持续维护公共利益的潜在人选，当存在因赔偿金交纳、入库、管理、批用等系列流程导致错失公共利益的修复风口时，可考虑替代性采用“劳务代偿”的履行方式以实现公共利益保护效果最优化。

结语

公益诉讼惩罚性赔偿的请求权来源与私益诉讼有别，也并非私益惩罚性赔偿请求权的简单集合行使，故应采新设权利模式。基于检察机关作为公共利益维护者的角色，为规范赔偿金的管理与使用，应当设立专项公益诉讼基金，并相应跟进制定规则，明确资金保管、运用、审计等方面，使惩罚性赔偿制度能够发挥应有的制度目的。对于数额计算，除了立法上明确将基数与倍数相结合作为计算方式外，也应考虑引入比例原则以保证交叉领域等复杂情形下的个案平衡。在履行方式上，应明确惩罚性赔偿作为民事责任的独立价值，并审慎探索替代履行方式。

通过立法对惩罚性赔偿这一核心领域存在的重点问题加以恰当规制，有助于提升检察机关公益保护成效，高质效办好检察公益诉讼案件，助推国家治理体系和治理能力现代化，为全面推进中国式现代化贡献更优更强检察力量。

原标题：《课题组｜检察公益诉讼惩罚性赔偿立法问题研究》

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