中国城市群如何高质量发展？以市场方式分配资源，打破壁垒

“对于中国来讲，要素向高等城市集中、全国向直辖市集中、各地区向地级市集中，是中国城市发展普遍特点。”中国城市和小城镇改革发展中心理事长李铁，在2月16日于北京举行的首期中国发展高层论坛热点前瞻沙龙上，对中国城市化特点进行了概括。

中国发展高层论坛热点前瞻沙龙是中国发展高层论坛今年的新创环节。在3月召开的中国发展高层论坛的前期，提前对热点问题进行深度的讨论，今年的主题为“区域经济高质量发展：从城镇化到城市群”。去年的中央经济工作会议提出，要促进区域协调发展，对于京津冀、长三角、粤港澳等大城市群，要推动这些地区成为引领高质量发展的重要动力源。

在讨论城市群时，不光要看到城市群表面有一群城市，还要关注城市之间的内在关系。李铁表示，城市化问题面临着转型危机，中国城市发展普遍现象是：由于行政力量的干预，导致资源、土地、要素、优质资源等，过度集中在“高等级城市”，使得高等级城市更多追求城市质量，而一些成本低的中小城市发展的活力大大遏制。

“中国城市间内在关系不是一个平等市场竞争的关系，是一个等级化的关系。”李铁表示。

这一看法得到了中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞的认同，他认为城市之间的“联系成群”，这种情况在国内城市群中还相对薄弱。分析其原因，还是在于经济层面的财政分权体制，以及政府和市场的关系中，政府较为强势。

“这造成了行政上的分割。我们（的城市化）不是建群，不是联系，而是行政上的壁垒。”倪鹏飞表示。

倪鹏飞认为，目前城市群内外，特别是城市群内部发展不协调。中国存在以城市群为顶层的多层嵌套的城市体系。人口分布不合理，大城市、超大城市很多，中小城市特别是小城镇，相比来说发展得较差。

过去人们讲城市体系的时候就是城市，现在的研究发现有多层的城市体：首先是层次群的体系；其次在一个层次群里面也有一个体系，细化到城市群里面的超大城市，其内部也有一个体系。

对此，李铁也表示，目前中国的城市群，有一个核心城市带动着周边的城市，但是核心城市是通过行政的力量带动资源的介入。通过行政力量带动足够的资源进入到主城市、大城市、主城区的时候，后面的市场要素再跟进。

倪鹏飞表示，总体来看，市场化越高的区域，城市群总体来说发展水平越好，体系相对合理。而更合理的城市群体系，对于经济增长的贡献更大。因此，优化城市体系对优化城市群体系，归经济增长是有积极贡献。

“凡是市场化成熟的地区，城市化发展相对比较好，同时核心问题也是行政导致的城市群出现的问题。”倪鹏飞表示。

因此，他提出要确立以市场化定制度，以城市群的合作协议为基础，建立机制化的城市群。目前城市群内部之间的分割，城市群内的各个政府之间在实质上没有很好的推动，根本的原因是缺乏一体化合作激励机制和保障机制。

倪鹏飞表示，城市群里的各个相关方都怕输，总是想着合作之后自己会输得多一点，别人会赢得多一点。这其中的原因就是很多账没有算好，没有相关的机制来进行调解。比如说基础设施建设成本，如果根据基础设施建设的收益来确定各个城市投入的成本，这个问题自然迎刃而解。未来这个城市收益大，就多掏一点钱，此外还包括计算收益的分享、损失的补偿等等。

倪鹏飞建议上级应当把政绩考核与城市群的发展连在一起，比如城市群的转移支付，以及基础设施等重大项目的审计。如果城市群的推进和绩效结合在一起，极有可能促进城市群的发展。

倪鹏飞说，城市群能否促进，对中国经济转型发展有很重要的意义，但国家层面还没有具体的政策和抓手，应当建立一些法规条令激励城市群相关政府推进城市群。