王飙、杨杰：依法治理“小过重罚”

原创 王飙、杨杰 民主与法制周刊

依法治理“小过重罚”

四川省司法厅党委委员、副厅长 王飙；四川省司法厅工作人员 杨杰

近年来，“小过重罚”事件屡屡引发社会热议。行政处罚法第5条第2款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”过罚相当，既是行政处罚的一项基本原则，也是良法善治的应有之义。

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度”。行政处罚要坚持过罚相当、宽严相济，避免畸轻畸重、显失公平。国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》〔国发（2024）5号〕规定，“要严格按照法律规定和违法事实实施罚款，不得随意给予顶格罚款或者高额罚款”。最高人民法院、最高人民检察院表示，要加大对“小过重罚”等问题的监督。这些都反映出国家要系统整治“小过重罚”问题，全面推进严格规范公正文明执法。

行政处罚法第6条规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”行政处罚的目的绝非为罚而罚，而是在处罚的同时实现教育。“小过重罚”偏离了行政处罚的初衷，折损了行政执法正当性和公信力。

>>这是2024年10月17日拍摄的四川天府新区兴隆湖科学城 新华社记者 王曦/摄

产生“小过重罚”的原因

一是法律适用原则化。行政处罚法第5条第2款关于过罚相当的规定过于原则性，尽管列举了“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”等一系列考量因素，但并未明确“相当”的判断标准，执法实践中无法直接适用；第32条、33条关于从轻、减轻处罚以及不予处罚的法定情形也存在较难认定、裁量基准缺乏等情形。同时，在处罚法定原则下，行政处罚法第76条第1款第2项规定，“擅自改变行政处罚种类、幅度的”，将承担相应的法律责任。在个案中即使存在法定不予处罚或者从轻、减轻处罚的情形，在上述情形较难认定、裁量基准缺乏等条件下，执法人员为了避免自己承担法律责任，往往倾向于不做认定。

二是执法理念尚需提升。由于基层执法事务繁杂，案件负荷的压力和执法资源的稀缺，部分执法人员作风简单粗暴，形成管理就是处罚，严管就是重罚的思维惯性，关注案件处理数量，怠于关注案件处理质量的执法理念。

三是执法目的需要纠正。个别地方试图依靠罚没收入来弥补财政缺口，将办案数量和罚款规模与绩效考核挂钩，导致执法人员只要发现违法行为，几乎都会予以处罚。同时，个别地方“收支两条线”财政制度变形走样，将罚没收入作为办案经费部分或全部返还给执法机关，导致部分执法人员具有逐利冲动和创收意图。

四是执法能力需要提高。部分基层执法人员理论水平不高、执法经验不足，难以精准把握过与罚的尺度，未能准确选择适用法律规范，在行政处罚法和相关专门法之间倾向于特别法优先于一般法，选择适用罚款数额设定较高的专门法。

此外，行政处罚案件由行政执法机关立案、调查取证和作出处罚决定，权力较集中。各地法院对于过罚相当原则司法审查标准不统一，典型类案制度不够健全，也进一步加剧了“小过重罚”案件发生。

从立法执法司法维度治理“小过重罚”

全面实现过罚相当原则，系统治理“小过重罚”，必须从立法、执法、司法各维度齐发力。

立法维度。一是在行政处罚法中增加“可以式”不予处罚和从轻、减轻处罚规范。行政处罚法中规定的“可以式”不予处罚和从轻、减轻处罚情形较少，许多地方裁量基准规定的“可以式”不予处罚和从轻、减轻处罚规范较为杂乱甚至无上位法依据，导致过罚相当原则实施难以保障，同时容易造成裁量不统一。增加“可以式”不予处罚和从轻、减轻处罚规范，有利于执法人员更好地结合具体案情进行处罚，但又不会导致裁量毫无限制。“可以式”同“应当式”不予处罚和从轻、减轻处罚规范一样，都属于法定而非酌定的，虽然具有更大的裁量权，但可以不予处罚和从轻、减轻处罚的情形都是明确规定的，主要从及时中止违法行为、在共同违法行为中起次要或者辅助作用、积极配合调查等方面加以明确规定。

二是在行政处罚法中增设酌定不予处罚和从轻、减轻处罚规范。案件事实千差万别，社会现实千变万化，不排除一些案件不存在法定不予处罚和从轻、减轻处罚情形，但径直适用具体的罚则可能会导致处罚明显不公，直接突破罚则而适用过罚相当原则又会招致争议，甚至会有滥用职权嫌疑。因此，应增设酌定不予处罚和从轻、减轻处罚规范，让执法人员依法根据案件具体情形进行酌定裁量，使其愿意或者敢于不予处罚和从轻、减轻处罚，实现个案处罚正义。但必须运用技术机制防止酌定不予处罚和从轻、减轻处罚被滥用。

三是推行清单式治理，提高行政处罚法第32条、33条的可操作性。根据不同领域的不同违法行为分别设定不予处罚和从轻、减轻处罚的标准，并完善配套监管衔接机制。在此基础上，不予处罚和从轻、减轻处罚清单可采用负面清单列举，即采取排除的方式对三类清单作出规定，这样可以提升三类清单的适用率，又给执法人员留了适度的空间，同时避免了一些关键领域不适当的不予处罚和从轻、减轻处罚。

四是制定高质量裁量基准，提升过罚相当原则适用的客观性与明确性。在制定裁量基准时，对“过”的判断要结合违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，统筹考虑经济社会发展水平、行业特点、地方实际、主观过错、获利情况等因素；对“相当”的判断则要借助比例原则，作层层递进分析。具体而言，首先，执法机关选择的手段必须有助于实现目的，它要求处罚的种类和方式能实现维护行政管理秩序的目的，此为适当性原则；其次，结合违法行为的具体情节，考虑对该行为进行处罚的最小侵害手段，此为最小侵害原则；最后，考虑处罚成本与维护的行政管理秩序是否均衡，此为均衡性原则。当行政机关确定可以对违法行为进行从轻、减轻处罚后，可以适用适当性原则、最小侵害原则、均衡性原则等来考虑从轻、减轻至何种程度。

五是明确单行法和行政处罚法的适用关系，对行政处罚设定和实施中适用过罚相当原则的基本共性问题作出统一规定。要明确行政处罚法总则规定的过罚相当原则是总领的，任何行政机关处罚任何行政违法行为，都要受该原则约束。行政机关实施罚款等行政处罚行为时，如果单独适用单行法进行处罚难以体现过罚相当原则，但符合行政处罚法规定的不予处罚或从轻、减轻处罚等情形的，一般要适用行政处罚法。尤其公民生命健康安全、金融安全等重点监管领域的罚款数额起点高，更要审慎适用法律条款，不能过度考量法益价值和风险预防，忽视对行政相对人的权益保护。

执法维度。一是执法理念方面，坚持处罚与教育相结合原则，明晰处罚只是手段而非最终目的，任何执法机关都不得随意给予顶格或者高额罚款。要通过常态化开展行政处罚理论知识宣讲、“小过重罚”案件研讨交流会以及旁听案件庭审等方式，教育引导执法人员转变执法理念，提升执法素质，自觉规范执法裁量行为。鼓励行政机关建立与企业和群众常态化沟通机制，加强跟进帮扶合规指导，探索构建“预防为主、轻微免罚、重违严惩、过罚相当、事后回访”等执法模式。坚持公正文明执法，尊重和保护当事人合法权益，准确使用文明执法用语，注重提升行政执法形象，依法文明应对突发情况。坚持科技赋能，强化技术支撑，加强大数据、云计算等信息技术在执法中的应用，加强对相关数据信息的整合、分析和研判，提高行政执法效能，缓解案件负荷过重和执法资源稀缺的压力。

二是执法实践方面，执法人员提高运用法治思维和法治方式的能力，强化将过罚相当原则、比例原则等适用于日常执法活动中的能力；强化从法律体系和立法目的出发，对违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等进行解释的能力；强化在行政处罚法与相关单行法之间，在食品安全法和农产品质量安全法等有重合规制范围的不同法律之间选择适用法律规范的能力；强化处理同一部法律内部的法条竞合和对法条漏洞予以解释填补等能力。如此可以最大程度地判断违法行为性质、造成的危害结果以及行为主体的过错程度，准确把握是否处罚、处罚种类与处罚幅度。

三是执法程序方面，有效发挥正当程序化解主体利益分歧的功能。在日常执法活动中，应充分保障行政相对人陈述和申辩的权利，强化行政机关与行政相对人的有效沟通；处罚决定拟作出前，执法机关应依法履行告知义务，保证处罚内容与告知内容具备一致性，为行政相对人正确、充分行使听证权提供必要条件；结合案情、拟采取的处罚措施对行政相对人的影响及行政相对人自身的法律常识水平等因素，全面考虑行政相对人在放弃听证或者撤回听证要求后又提出听证要求的可能性，给予行政相对人充裕时间，保障其充分行使听证权。应健全处罚信息公示反馈机制，推行阳光执法，让社会监督执法，以程序正当保障行政处罚的正确性。

四是执法效果方面，把握好情、理、法三者的关系。“小过重罚”案件牵动着人民群众神经，要重点关注公众心态和社会舆论，充分考虑执法对象的切身感受，推行人性化执法、柔性执法。当情、理、法之间出现冲突与矛盾时，可采取柔性劝导、行政约谈、信用监管等非侵益性执法手段，尽可能帮助违法者解决实际问题，减少对立情绪。同时，建立健全执法人员绩效评价考核机制和尽职免责机制，严禁执法部门设定处罚数量或罚款指标与考核挂钩，调动执法人员人性化执法的积极性与主动性。

司法维度。一是加强司法行政监督，发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，依法高效纠正违法或者不当处罚的决定。对行政复议办案中发现的共性执法问题及时制发行政复议意见书、建议书，加强行政复议类案规范。强化涉及“小过重罚”行政复议案件的跟踪问效，定期对涉及“小过重罚”的行政复议决定书、意见书、调解书的履行情况作全面梳理，建立台账，逐案督促履行到位。

二是加强行政审判监督，在个案办理层面，切实贯彻落实过罚相当原则、处罚与教育相结合原则，依法变更“小过重罚”等不当处罚决定。通过一个个典型案例，形成统一的司法审查标准，实现“办理一案、教育一片”“指导一案、治理一片”的效果。在司法政策层面，最高人民法院充分发挥作用，立足于审判实践，出台审判行政处罚畸轻畸重的司法政策或司法解释，从制度上解决问题，防止类似事件反复发生。在促进治理层面，要深化府院联动，结合“小过重罚”案件审理情况，法院应当在健全完善行政处罚裁量基准，推进人性化执法等方面提出司法建议，推动行政机关严格依照处罚法定、公正公开、过罚相当、处罚与教育相结合原则实施行政处罚。此外，法院还可以通过对“小过重罚”强制执行申请案件的依法审查和不予执行，维护公民、法人与其他组织的合法权益。

三是加强行政检察监督，检察机关作为法律监督机关，应当充分发挥其职能作用，配合纠正“小过重罚”问题。检察机关要加强行政诉讼监督，推动行政处罚符合比例原则，通过抗诉、公开听证等方式，督促行政机关依法准确合理适用裁量权，确保过罚相当。要勇于创新法律监督方式，深度运用大数据法律监督模型，探索构建行政罚款类案监督数据模型，提高监督的精准性和效率，推进“小过重罚”溯源治理。突出整治趋利性执法司法难题，加强涉企监管执法行政违法行为监督，主动与市场监管部门、行政审批部门协同联动，互通信息，对行政执法中的规则缺失、方法缺陷等问题，通过检察建议、情况反映等形式督促行政机关完善相关制度，推动行政处罚裁量规范统一，以良法善治实现公平正义。

“小过重罚”，罚不出受罚者的心服口服，罚不出大众对执法机关的信服，更罚不出法律的尊严与温度。依法治理“小过重罚”，让法律兼具力度与温度，才能依法保护人民群众的合法权益，法治才能助力经济高质量发展。

原标题：《王飙、杨杰：依法治理“小过重罚”》

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