钱都去哪里了？从税制看中国

原创 小复 复旦大学出版社

在历史剧《大明王朝1566》的第一集开篇，临近年末，内阁正在算国库的亏空和来年的预算。

根据户部报告，嘉靖三十九年的年初预算支出3980万两，全年收入4536.7万两，实际支出5380万两，由此造成全年亏空843.3万两，相较预算超支更达1400万两。

对于超支的1400万两，其中950万两有明细账目：

1、工部打着兵部旗号新修战船30艘，耗费300万两；

2、修筑江苏白茆河、吴淞江堤坝，预算200万两，实际350万两，超支150万两；

3、修筑浙江新安江堤坝，预算100万两，实际200万两，超支100万两；

4、修建宫里殿宇所用木料，预算300万两，实际700万两，超支400万两。

枯燥的数字背后是双方的刀光剑影，“所有的政见冲突和人事谋略，都隐在这一两一两的账目之中。”

“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”税收制度现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。想要理解利益与政治，必然要了解税制。

税与我们的生活息息相关。前段时间，话题#专家建议提高个税免征额至6000元#引发广泛讨论。专家提出三项具体建议：

1. 提高工资水平：在不断提高新质生产力情况下，“十五五”和“十六五”期间，要持续提高劳动者最低工资和平均工资水平；

2. 提高个税免征额：近期将个人所得税免征额提高至每月6000元，保证低收入者不征税；

3. 调整初级税率：今后五年还可将个人所得税3%、10%、20%的初级税率进一步调整为3%、5%、10%。

对此，有网友表示支持，认为提高免征额有助于减轻低收入群体负担；也有网友认为个税起征点还可以进一步提高。

那么，基于当前的经济社会实践和发展阶段，税收制度的现代化应该基于哪些理论逻辑，又应当遵循什么原则？

公平与效率的权衡取舍是现代税收制度研究的核心问题之一。

最优税制理论所研究的就是如何构建兼顾资源配置的效率性和收入分配的公平性的税收制度，它是对税收原则理论（特别是税收公平原则和效率原则）的细化和综合。

在这一理论构架下，最优税收是从公平和效率意义上使社会福利最大化的税收。

税收与政府治理

在现代财政制度框架下，税收与国家治理紧密关联，现代税收在一定程度上是治理型税收，其与国家的经济治理、社会治理和政治治理具有高度的契合性。

税收在国家治理中起着收入机制、分配机制和稳定机制的作用，税收推动国家治理的渠道和机制复杂多样，可简化概括为三个方面：

一是财力机制（收入）。汲取财政收入并按一定方式进行支出是国家能力基本的支持性要素之一。税收是筹集财政收入重要和主要的政策工具，而且，“相对于其他任何要素而言，一个国家筹集和配置财政资源的方式更能说明国家现有的能力”。

政府作用的发挥依赖于国家以税收为主的财力支撑，汲取资源以及按一定的方式进行支出，是国家能力最基本的支持性要素之一。

缺乏适当的财力，国家治理的目标将不可能实现。与此同时，税收的累进性特征又具有显著的收入分配效应，在筹集财政收入时，起到收入分配调节工具的作用。

二是激励与约束机制（分配）。税收制度不仅是一个国家当前社会经济状况的衡量指标，更是国家政治、经济和社会结构改革的触发和激励机制。

这一机制体现在税收政策的设计中：税收政策通过明确的征税对象、方式和税率以及是否给予减免，不仅可以对纳税人的经济行为产生积极的激励或适度的约束，还能够间接地推动政治改革和社会结构的调整，确保国家的综合发展和稳定。

三是问责机制（稳定）。财政问责是建立责任政府、落实“政治问责”必不可少的条件。

税收作为国家治理的重要工具，其设置和实施涉及诸多法律过程，纳税人对税款使用具有监督权、税法知情权等，通过多元主体参与的垂直问责、平行问责和社会问责机制，增强政府的透明度和公信力。

公众意识到了承担税收负担后就有权力和动力去约束、监督政府的行为，关心税款的使用和公共产品的提供情况，使得纳税人对征税的公正性、合理性以及税款的使用进行监督，从而确保税收资源得到有效和公正的分配。

这些问责和权力意识的激发，实际上是国家与社会、政府与民众之间深入互动的过程，有助于解决税收政策执行中的问题，为国家治理提供了稳定基础。

税收的公平与效率原则

一国税制，无论古今中外，均强调税制公平和效率。公平与效率是现代税收制度的两大基本原则，正确处理公平与效率的关系是我国现代税收制度研究的核心问题之一。

在税收公平方面，税收公平具有横向公平和纵向公平两个层次：横向公平是指具有相似纳税能力的主体税负接近；纵向公平是指纳税能力不同或相差较大的主体承担不同的税负。

谁受益谁纳税

VS

按能力纳税

对于税收公平的衡量标准，即纳税人是否承担了税收负担的“合理份额”，理论界存在两种不同的主张：一是“受益说”，即谁受益谁纳税；二是“纳税能力说”，即按照纳税能力纳税。

受益原则强调的是根据纳税人从政府提供的公共服务受益程度纳税，符合受益原则的税收被称为受益税。受益原则在税收制度中有广泛应用，典型的受益税是房地产税，个人所得税、一般消费税和社会保障税等也具有受益税的性质。

纳税能力原则强调纳税人所承担的税收负担与其支付能力相匹配，在税收实践中，支付能力一般以纳税人的消费、收入、财产等指标衡量。在税收效率方面，税收效率标准包括经济效率和征管效率两个维度。在规范经济学意义上，经济效率是指税制设计应最大程度降低经济资源配置效率损失或经济福利中的“无谓损失”，即保持税收中性。征管效率是指在征收和管理税收的过程中，实现征管和遵从成本的最小化。

直接税

VS

间接税

在税收制度中，直接税和间接税是两种基本的税收形式，均可实现税收的财政收入功能，但两者公平和效率的权衡具有不同的特点。

具体而言，直接税以所得和财产为课税对象，这种税制形式不会扭曲商品价值，具有更高市场效率，也更能确保纵向公平，但征管成本相对较高。作为直接课征于收入端和财产端的税收，纳税人的税负与其收入或财富呈正相关关系，更好地体现了纳税能力原则，确保财富较多的群体承担更大的税收责任。

间接税则是以货物或劳务的交易为课税对象，通常具有管理成本较低、征税阻力较小、税源分布广泛等优势。但是，由于间接税是以消费或支出为征税依据，而居民的边际消费倾向呈现递减的规律，间接税的累退性可能加大收入分配的不平等，其在整体税收中占比较大时将使得整体的税负主要由中低收入群体承担。

此外，我国间接税以增值税为主体，从价计征使增值税成为市场价格的“税收楔子”，难以实现税收中性。这种税制形式会扭曲价格机制的形成，影响消费者在商品之间的消费选择，进而损害市场效率和资源的有效配置。从这个角度讲，直接税优于间接税。

（文本来源：《利益的关联、博弈与公共政策》中《中国税制的现代化改革：理论逻辑与路径选择》一文，作者：张平、燕洪、苟燕楠。文本有删减。）

《利益的关联、博弈与公共政策》

陈明明 主编

朱枫 责编

ISBN：978-7-309-17743-5

复旦大学出版社，2024年12月

利益政治是政治学研究的重要面向，利益关系中的机构、组织、制度和治理是当代中国国家治理的重要内容。本辑主要内容包括利益关系中的政商关系类型、利益群体的互助与行动及其对政策形成过程的参与、数字劳动的嵌入式监管、政治吸纳与民营企业家地位感知、政府数据开放中的政党责任等。与这一主题相关，本辑的一些论文还就非洲政治庇护体系与后发现代化西欧国家建构的历史经验、西方福利国家的福利政策所涉及的不同阶级与群体关系，以及近代中国政治思想研究的原生概念等论题进行理论研讨。

原标题：《钱都去哪里了？从税制看中国》

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