深圳基层观察系列之六：探寻“住有宜居”的城市答案

2019年8月，《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》重磅发布，全力支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，并提出打造“民生幸福标杆”的战略定位。其中，“幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶”这七个关键民生领域成为深圳发展的重要方向，文件明确要求构建优质均衡的公共服务体系，打造全覆盖可持续的社会保障体系。五年来，深圳始终紧扣中国式现代化发展脉搏，以高质量发展为目标，将“人民对美好生活的向往”融入每一项具体工作内容，切实提升深圳市民的获得感、幸福感和安全感。

马洪基金会专注于基层治理研究，长期从多元视角深入观察与研究深圳市74个街道的发展状况。依据《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等政策文件要求，深入剖析街道年度决算报告，对“民生七优”目标的建设与落实情况展开深度研究，进而形成系列调查报告。

本期推出“住有宜居”专题报告。

“住有宜居”是在“住有所居”基础上的更高追求，它意味着在满足群众基本居住需求的前提下，不断提升居住品质，让人们能够享受到舒适、安全、健康的居住环境和条件。这一概念不仅涵盖住房本身的质量，还涉及宜居的环境，包括社区环境、配套公共服务等多个层面。

为实现“住有宜居”这一目标，深圳从两个关键方面发力：一是坚定不移地贯彻“房住不炒”的理念，全力稳定住房交易市场；二是持续加大政府保障房的供应力度。在稳定住房交易市场方面，深圳发布了《关于进一步优化房地产市场平稳健康发展政策措施的通知》。自2024年10月1日起，深圳首套住房商业贷款最低首付比例下调至15%，二套住房商业贷款最低首付比例调整为20%。同时，个人住房转让增值税征免年限由5年缩短至2年，并取消商品住房和商务公寓的转让限制。也就是说，此类住房在取得不动产权登记证书后即可上市交易。该政策实施后，深圳房地产交易市场迎来一波热潮。

在保障房供应方面，深圳大力实施大规模住房建设计划，通过加大保障性住房建设力度、提升城中村居住品质等举措，为无自有住房的群体提供住房保障。相关工作主要依据《深圳市公共租赁住房管理办法》《深圳市保障性租赁住房管理办法》《深圳市共有产权住房管理办法》《深圳市保障性住房规划建设管理办法》等政策推进。2024年，深圳市进一步出台《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》等文件，根据市场变化和群众需求持续对政策进行更新与完善。

目前可知，深圳的陆域开发强度已达50%，可新增拓展的空间极为有限。当前，深圳住房自有率仅为23.7%，大部分群体依赖租房满足居住需求。加之每年约有50万“新深圳人”涌入，租住需求十分旺盛。可以说，“住有宜居”不单指自购房群体的“住有宜居”，还包括租户这一庞大群体的“住有宜居”。为满足不同群体的居住和宜居需求，深圳市提高了“十四五”规划中住房建设的任务目标，将建设筹集保障性住房的原目标从54万套（间）提升至不少于74万套（间），其中租赁部分的住房增加了20万套（间）。截至2024年8月底，已建设筹集53.7万套/间，完成率达99.4%；供应29.35万套/间，完成率为86.3%。

一、深圳市住房保障现状洞察

为推动深圳市“住有宜居”目标的实现，由市、区住建局牵头，积极引导房地产市场交易，大力推进保障性住房建设与配租工作，以满足群众的刚性居住需求。结合15分钟社区生活圈这一目标，深圳通过融合“宜业、宜居、宜游、宜养、宜学”等多元功能，不断提升居住环境的舒适度。街道作为深圳行政体系的最末端，承担着将15分钟社区生活圈建设落到实处的重要任务。

（一）住房保障支出情况剖析

为深入了解各街道如何调配基层资源打造15分钟社区宜居生活圈，马洪基金会从街道的年度决算支出入手，追溯过去3年已公开的街道决算报告，并对相关数据进行整理，探究各街道在落实住房保障方面的支出情况及其变化。从支出细项来看，街道的住房保障支出主要集中在住房改革支出和保障性安居工程支出两个方面，具体涵盖老旧小区改造、城中村治理、深圳人才安居补贴、公租房维修等多个领域。

在2021-2023年度期间，深圳每个街道均有相应的住房保障支出。2021年度，龙岗区坪地街道支出最高，达2724.51万元。2022年度，龙华区龙华街道支出领先，为3865.46万元。到了2023年度，龙岗区龙城街道支出位居榜首，达到5574.33万元。整体而言，多数街道的住房保障支出呈上涨趋势，仅有少数街道出现持续性下调。

目前，深圳市各级政府正积极落实“十四五”规划中关于完善住房供应和保障体系的要求，致力于提升住房保障水平，全面优化居住品质。一方面，加大力度为群众提供合适的居住场所，满足住房需求；另一方面，优化城市空间布局，创造更优质的居住条件，为居民营造更加宜居、和谐的生活环境。

（二）“住有宜居”的实践探索

作为一线城市，深圳房价长期处于高位。土地资源稀缺、城市经济快速发展以及人口持续流入等因素共同推动房价持续多年的上涨。同时，作为人口密集的移民城市，旺盛的住房需求使得租金水平持续走高。而租金相对较低的城中村却存在环境差、安全隐患多、卫生条件不佳等问题，实现“住有宜居”面临诸多挑战。为此，深圳各级政府部门展开了多方面的积极探索。

1、稳步推进城中村改造

截至2022年底，深圳全市以自然村为单位的城中村单元达2042个，城中村总楼栋约31.9万栋，总套（间）约591.3万，总建筑面积约2.2亿平方米，占全市建筑总量比重超过40%，居住人口占全市实有人口约60%。为改善这一庞大群体的居住条件，实现租户这一群体的“住有宜居”，深圳持续推进城中村改造工作。

城中村改造是一项复杂的城市更新项目，涉及城市规划、经济发展、社会治理等多个层面。在《深圳市“城中村”综合治理行动计划（2018—2020年）》和《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》的基础上，深圳市于2024年5月印发《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》，提出分类实施改造、产业先行搬迁、将城中村改造与保障性住房建设相结合、多渠道筹措改造资金等要求，明确发挥市场在资源配置中的决定性作用，支持民间资本参与整治提升类改造。根据实际情况和规划要求，城中村改造分为拆除新建、整治提升、拆整结合三类方式，旨在改善群众居住环境，优化存量土地资源配置。值得关注的是，《意见》强调将城中村改造与保障性住房建设相结合，合理配置一定规模的公共租赁住房和保障性租赁住房，以满足不同群体的住房需求。对于深圳这样的特大超大城市而言，做好城中村管理工作，将有力推动城市的现代化治理和高质量发展。

2、从“基层数治”迈向“基层智治”

为持续提升超大城市居民的居住品质，深圳市充分发挥科技创新策源地优势，以智能化治理体系重构基层服务生态。龙华区作为深圳数字经济核心区，进一步将数字强区优势延伸应用到基层领域，通过区政数局创新实施“社区数字化赋能计划”，建立“基础功能统一供给+特色应用个性开发”的双层架构，赋予社区数据治理自主权。

以龙华街道为例，龙华街道辖区面积约19.18平方公里，常住人口约70多万，人口密度达到深圳市全市平均水平的4.8倍、龙华区全区平均水平的2.6倍，治理难度可见一斑。龙华街道以油松社区为试点，整合7类32项基础数据资源，运用空间地理信息技术将治理单元细分为156个网格微单元，构建起“人-房-企”三维动态画像系统。通过科技手段，油松社区有效实现住房保障的智能匹配，使配租效率提升40%；提高社区服务的精准推送，优化15分钟生活圈服务地图；依托视频AI识别+物联网传感，使火灾隐患发现率提高65%。在试点经验基础上，各社区根据自身实际需求，在平台上自主设计、开发应用程序。通过科技手段不断精细化社区治理，为社区居民提供安全、舒适、卫生的居住环境，在实现更精准决策和更优质服务的前提下，不断提升社区居民的幸福感。

3、为租户打造专属的发声平台

从市场规模看，深圳作为超一线城市，拥有庞大的流动人口和年轻就业群体，带来较高的住房租赁需求。目前，深圳的租房人口占比已超过70%。庞大的租赁市场，每天都发生着租金争议、房屋维修、押金退还、群租乱象等租赁问题与纠纷，相较于自有住房群体来说，层出不穷的租房困扰使租户群体明显缺少归属感、认同感和幸福感，“宜居”指数远低于自有住房群体。

为破解这一城市治理痛点，福田区华强北街道在全国率先探索构建“租户自治联盟”新型治理模式，创新实施“三阶培育”计划：首期通过“楼栋先锋计划”挖掘320名热心租户组成自治核心团队；二期运用“共识工作坊”机制形成包含12大类68项的《租户权益公约》；三期建立“五方联席会议”制度，构建起“街道指导—社区主导—业委会协同—物业支持—租户参与”的多元共治格局。通过为租户设立发声平台，将租赁矛盾化解前置至协商环节。

租户自治联盟在街道办事处、社区党委的指导和监督下，在小区党组织领导下，由居委会具体实施、物业单位协调配合。试点早期，居委会作为议事主体，牵头处理租户的各类诉求并完成协商议事的落地。随着议事模式逐渐成熟，相关事项逐步转移到租户自治联盟这一主体。经过一段时间的摸索，租户自治联盟逐渐理顺权属关系，明确业主与租户群体参与议事的事项边界和权重，分类形成了相对成熟的议事清单。可以说，华强北街道的先行探索，给予每一个深圳的新来者以可见可得的归属感和参与感，是对“来了就是深圳人”号召的响应，增强了天南海北陌生人之间的凝聚力。

二、其他城市创新经验借鉴

一线城市凭借经济优势和多元化产业结构吸引了大量年轻人就业，住房问题也因此更为突出。为此，多个城市通过发展保障性租赁住房来缓解大城市的住房难题。全国多地结合本地土地供给、产业特色和人才需求，探索出多种实现“住有所居”并逐步向“住有宜居”提升的住房模式。以上海为例：

上海：构建“一张床、一间房、一套房”的多层次租赁体系

2022年初，上海市发布《上海市保障性租赁住房租赁管理办法（试行）》，规定保障性租赁住房的供应对象不限户籍、不设收入线，在上海市合法就业且住房困难的在职人员均可申请。上海市从实际出发，构建了“一张床、一间房、一套房”的多层次租赁住房保障体系。“一张保障床”大多由老厂房改造而来，租金每月在550元至950元不等，参考了当地外卖小哥、家政服务人员、物业管理人员、环卫工人等群体的收入水平，控制在其收入的15%以内，并配备了洗衣机、空调、冰箱、衣柜等设施，可实现拎包入住。“一间房”主要面向上海的新市民和青年人，面积约35平方米，以单人间或双人间为主，根据地区差异，平均月租金约2000元。“一套房”则面向企事业单位管理人员、科创人才和家庭型客户，一般为 60平方米及以上的两居室或三居室，平均月租大约在3500元及以上。

从实践效果来看，“一张床”让外来一线务工人员感受到了城市的温暖，有效缓解了群租乱象，提升了租住人群的职业尊严感，但也对管理提出了更高要求，由于该群体规模庞大、流动性强，需要加强安全设施建设和安全管理。而“一间房”和“一套房”目前供应相对有限，更多依靠市场力量来调节供需。

三、推动深圳“住有宜居”的政策建议

为帮助“居者忧其屋”的群众早日实现“居者有其屋”，并早日迈向“居者优其屋”，深圳从多个维度探索满足不同群体“住有宜居”的美好愿望。然而，“住有宜居”面临诸多现实困难：深圳土地资源紧张，扩容问题尚未得到解决；建设用地有限，城市化进程中的许多历史遗留问题仍待处理；一线城市的高房价使许多人购房困难，租房又在一定程度上影响了居住体验和生活质量。这些问题相互交织缠绕，每前进一步都是巨大的挑战。基于项目的调查研究，马洪基金会从提高居民居住体验的角度提出以下建议：

第一，拓展居民活动空间，丰富社区生活。实地调研发现，在深圳一些人口密集的建成区，尤其是老旧小区，居民活动场所未及理想。一方面，许多老小区由于建设年代较早，建设时规划局限等原因，导致社区活动场所相对匮乏；另一方面，许多老旧社区的活动设施使用年限已超20甚至30年，缺少物管或资金的小区更是难以获得及时的维护和修护，大大降低居民的居住体验。街道可成立专项工作小组，对辖区内的闲置场地进行全面梳理排查，为居民争取更多就近的便民活动场所。其一，盘活存量。街道可进一步理清并征用因原产权不清、用途变更、利益诉求等历史原因导致长期荒废的闲置物业。利用“民生微实事”等资金，优化和改善老旧社区内的陈旧设施和场地。其二，优化增量。街道可根据居民需求、人口密度、交通环境等因素进行综合评估，对部分空地进行科学规划以打造新的活动场所，满足群众多样化的活动需求，提升居住质量。同时，深度聚焦深漂年轻人的精神文化需求，为深漂年轻人打造专属社区。结合他们的兴趣需求组织电竞、外语、金融、烹饪、宠物、休闲等活动。通过社群搭建年轻人的交流平台，让志同道合的年轻人能够汇聚一堂，加深社群年轻人之间的了解和联系，以提升他们在深圳的归属感和居住的幸福指数。

第二，加强租房监管，提高青年人才归属感。经统计，深圳36岁以下青年常住人口超800万，占全市常住人口的45.66%，是一座名副其实的“青春之城”。但一线城市的高房价和高租金增长速度超过年轻人的收入增长速度，导致他们频繁搬家，也加剧了街道、社区的人口流动。为增强新一代深漂群体的归属感和存在感，建议政府部门一方面加强对住房租赁市场的监管，以严谨态度规范租赁合同，明确租金涨幅限制、租赁期限等条款，从源头上杜绝房东随意哄抬租金、恶意克扣押金等损害年轻人利益的不良行为；另一方面以政府统筹，企业出资建造青年基地，提供优质、宜居的住房和平台服务，以吸引并留住青年人才。通过提升居住品质，强化人才的留存意愿，从而实现增强城市活力的良性循环，以助力深圳建设成为具有全球竞争力的宜居智慧城市。

注：

1、本项目研究由中国（深圳）综合开发研究院提供支持。

2、文章所引用信息和数据来自网络公开信息，如有错漏，请予联系以更正。

3、如需本报告中街道2021-2023年度决算支出数据，请在后台留言 “获取街道决算数据”。

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