地方学会 | 北京城市规划学会国土空间规划实施专业委员会换届大会暨国土政策论坛第5期“自然资源资产…

导读

6月25日，在第35个全国“土地日”到来之际，由北京市规划和自然资源委员会、北京城市规划学会国土空间规划实施专业委员会主办，北京市城市规划设计研究院、中国国土勘测规划院北京土地政策实证基地承办的“北京城市规划学会国土空间规划实施专业委员会换届大会暨第5期国土政策论坛”在北京市规划展览馆圆满召开。

本文字数：7093字

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论坛聚焦“自然资源资产与规划实施：推动首都高质量发展的路径与策略”，邀请到规划、土地、经济、自然资源资产等领域十余位专家学者共同探讨，北京市规划和自然资源委员会、北京城市规划学会的领导同志，中国国土勘测规划院、学会成员单位及行业企业专家学者共80余位同志参加会议，促进各方交流合作，为北京总规实施出谋划策。陈景

北京市城市规划设计研究院总经济师

北京市城市规划设计研究院总经济师陈景主持论坛。中国城市规划学会常务理事、北京市规划和自然资源委员会党组成员、北京市城市规划设计研究院党委副书记、院长石晓冬，中国国土勘测规划院副院长杨红对出席论坛的专家学者表示欢迎并致辞。

石晓冬

中国城市规划学会常务理事、北京市规划和自然资源委员会党组成员，北京市城市规划设计研究院党委副书记、院长，专家团队召集人

我谨代表北京市规自委并作为专委会专家团队召集人，对大家的到来表示感谢，对本届专委会成功换届表示祝贺！专委会自2019年成立以来，始终以推进首都国土空间规划体系的建设与实施为宗旨，在各方专家支持下持续成长。期待第二届专委会继续发挥开放式平台作用，汇聚多方智慧，为推动首都规划实施做好技术支撑和政策研究服务。当前，面向我国经济转型攻坚期和全球格局调整重塑期，北京总体规划实施迎来下一个十年的重大谋划阶段，需要加强自然资源资产研究谋划，推动城市保护利用格局优化，助力空间资源激活和城市价值再造。恳请各位专家贡献宝贵意见，为北京乃至全国城市高质量发展提供新思路、新方法，携手共绘首都发展新篇章。预祝研讨会圆满成功！

杨红

中国国土勘测规划院副院长

非常感谢北京城市规划学会的邀请来参加此次会议。我谨代表中国国土勘测规划院，祝贺北京城市规划学会国土空间规划实施专业委员会换届大会圆满成功！党的二十届三中全会提出，推动各类资源高效配置，实现资源配置效率最优化和效益最大化。目前，首都规划体系“四梁八柱”基本确立，谋划好、建设好规划实施体系，实现资源高效配置、资产保值增值、资金收益共享，已成为自然资源工作的重要任务。2023年6月，中国国土勘测规划院与北京市城市规划设计研究院签订了战略合作框架建议，共建“北京土地政策实证基地”，基于并围绕土地政策拓展了多个方面的实践探索。今天我们再次汇聚共同为北京规划事业出谋划策，期待接下来的报告为我们带来全新的视野和启示。最后，预祝本次会议圆满成功，祝各位领导、专家、同仁们工作顺利，生活愉快！

论坛共分为“换届大会及引导发言”、“主题发言”、“圆桌对话”三个部分，权威专家学者、一线从业人员基于不同视角，立足实际的案例与政策，交流了对自然资源资产与规划实施工作的认识，探讨了政策改革的方向。

01

换届大会及引导发言

常青

北京市城市规划设计研究院土地与自然资源利用政策研究所所长，北京城市规划学会国土空间规划实施专业委员会秘书长

北京城市规划学会国土空间规划实施专业委员会成立于2019年12月，致力于整合国土空间规划领域中政府、高校、研究机构和企业等各方力量，推动国土空间规划的实施。第一届专委会主要工作：一是每年全国土地日组织国土政策对话交流论坛；二是充分用好专家库资源，组织开展各类学术讲座；三是在全域国土空间管控、土地经济与计划、田林融合、土地政策改革、资产管理等领域推进规土等多领域交流协作。第二届专委会，在组织架构上持续推进多领域融合，吸纳资产管理、经济评估等领域单位与专家，更加突出跨领域跨部门协作，更加关注规划实施难点问题，更加注重政策改革落地，为北京规划实施工作做好专业技术支撑和政策研究服务。

党的十八大以来，首都规划建设取得一系列成就，规划从资源管理转向资源、资产管理并重，促进资源资产高效配置和保值增值，成为首都规划实施的重要内容。面向高质量发展，规划战略目标实施中，强化规土融合，主动谋划推动：一是区域协同，规划通勤、产业、功能圈与跨界政策改革融合；二是创新落地，规划产业空间承载与支持企业发展土地政策融合；三是资源配置，规划近期重点与土地批储供用全链条管理融合；四是运营治理，规划更新提质要求与各类潜力更新资产识别盘活政策融合；五是人才吸引，规划人口流动需求研判与推动服务功能实现政策融合；六是城市品质，规划设计赋能与土地经济可行性评估融合；七是生态质量，规划生态修复、绿道、花园城市与土地生态产品特许经营、组合供应政策融合；八是综合评估，规划城市体检与土地资产价值效益评价融合。

02

主题发言

土地要素保障主体功能优势地区高质量发展

严金明

中国人民大学公共管理学院院长

主体功能区是依据区域的资源禀赋和比较优势，而划定的具有差别化土地利用策略的空间发展分区。从历史演进看，国家在“十一五”规划提出了主体功能区战略，在2010-2018年从架构设想向规划实践转变，在2018年至今明确了“3+N“分区。目前，全国的主体功能区格局基本确立，城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区等三大地区的发展优势初步显现，但也面临一定挑战，包括与国家区域发展战略有待融合、政策精准度和结构完整性有待提升、空间传导和规划弹性机制有待完善。从战略导向上看，应在战略方面衔接国家区域战略导向、提高土地配置竞争性导向、保障新质生产力发展导向、促进人与自然和谐共生导向；从实施路径上看，城市化地区要打造高质量发展的核心引擎，农产品主产区要夯实粮食安全的基石，生态功能区要筑牢生态安全屏障。未来北京在规划实施与土地要素保障高质量发展方面可以从以下五个方面进行探索：一是构建规划动态维护与多层级传导机制、二是深化主体功能区分类精准管理、三是创新土地要素配置优化机制、四是强化非首都功能疏解的空间支撑、五是完善京津冀协同发展空间格局。

自然资源资产规划编制初步研究

吕宾

中国自然资源经济研究院全民所有自然资源所有者权益研究所所长

中央要求建立自然资源资产管理制度体系，探索编制全民所有自然资源资产保护、使用规划，在此背景下，2021-2023年全国十几个省市开展规划试编工作，初步研究成果如下。一是已经初步形成资产规划编制体系总体设计。规划定位上，聚焦资产管理重点环节，在国家规划体系中属于专项规划，侧重于所有权、财产权视角，与空间规划共同履行“两统一”职责。规划层级上，构建国家、省、市、县“四级”，总体规划、分类规划和配置单元规划的“三类”资产规划体系架构。规划编制主体上，按照“履职者编规划”的思路确定为所有者职责履行主体或代理履行主体。规划期限上，与发展规划保持一致确定为五年，可远景展望十五年。二是各地探索形成“全面型”（发展型）、“配置型”（实施型）两类规划模式。前者聚焦资产管理，对所有权委托代理全链条管理工作（产权体系、资产配置、收益管理、考核监督等）进行统筹谋划，例如广东、深圳的实践；后者瞄准资产保值增值，按照“资产储备-配置-运营”的思路，以“小切口”方式（片区级）盘活资产、维护所有者权益，例如江苏、深圳的实践。目前全国工作重点已经转为资产配置方案，希望北京也能继续为资产配置提供地方智慧。

广东省国企资产规划编制的思路和实践

梁宇哲（线上）

广东省土地调查规划院教授级高级工程师

国有企业存量土地是国有资产的重要组成部分，资产规划为国企土地摸清现状特征、建立问题清单、研究优化方向提供了有效的技术载体，为政府明确了近期工作抓手。广东省国企资产规划编制的主要包括现状分析、问题堵点、分类处置策略、潜力评估与盘活计划等四个方面。一是现状分析，涵盖企业分类、地块规模、空间分布、权属情况、开发状况、利用现状等情况摸底。二是问题堵点，主要包括权属不清、规划不协同、机制未理顺等问题。三是分类处置策略，提出完善权能、保障要素、盘活存量、资产整合等盘活路径。四是潜力评价与盘活计划，根据“有需求、有价值、有必要、合规划、有条件”的原则评价开发潜力，结合部、各省市多项评价技术标准，提取国企存量土地评价强相关指标，研提盘活利用时序建议。国企资产规划展望与思考方面，一是深化资产清查，提升数据精度；二是出台配套政策，出台一系列“小切口”政策指引；三是健全工作机制，激发国企经营动力。

03

圆桌对话

圆桌对话由石晓冬院长主持，各位专家结合国家改革要求和论坛主题，为北京总规高质量实施出谋划策。朱道林

北京土地学会会长，中国农业大学土地科学与技术学院教授

很高兴北京规划学会提供此次交流机会。长期以来，北京土地学会与规划学会保持着密切合作，共同推动规划与土地管理工作。借此机会向规划学会表示感谢，并祝贺规划实施专业委员会成功换届。

围绕今天的主题，我理解规划实施的核心在于促进土地合理利用，以支撑城市建设和社会经济发展。针对北京规划实施面临的新问题与新挑战，例如减量发展、“疏整促”、经济转型等，关键在于处理好公权力在协调土地产权主体追求利益最大化过程中所面临的问题，重点在于做好公权力管制与土地产权机制、经济发展以及社会需求之间的衔接与协调。这方面存在一系列值得深入探索的课题，需要调动各方力量，集思广益，以更好地保障首都城市建设和土地利用的健康发展。

林坚

中国城市规划学会常务理事，北京大学城市与环境学院教授、城市与区域规划系主任

谨代表北京土地学会国土空间规划专委会，祝贺北京城市规划学会国土空间规划实施专业委员会换届圆满成功！就当前“两统一”职责如何串联相关工作，谈一点个人启发与联想：

第一，围绕土地要素支撑新质生产力的发展，规划强调从“人”到“用地”、“空间”的整体配置，是对现有空间格局的重新优化调配，从增量到存量的转变，涉及更多的是如何优化调适各类关系，以促进生产力发展。第二，规划与自然资源改革的关键在于，既要考虑发展的综合性，又要延续传统的开发“管项目”需求，如何在主体功能区框架内将发展逻辑与项目逻辑结合起来，打通二者在规划及实施层面的统筹。第三，全民所有自然资源资产规划的方向定位，需要结合自然资源部门“两统一”职责来统筹考虑，资产规划探索应从全民所有自然资源资产优化利用的角度出发，做好时空配置方案。最后回到北京发展，自然资源资产的管理逻辑中，需要联动看待“二维”到“三维”的过程，需要有“三维”的产品需求才能有“二维”土地价值的显化，“载体+产品”将构成自然资源的资源、资产、资本运作过程。

高扬

北京市规划和自然资源委员会权益处副处长

今天专家们提到资产配置也是新质生产力，我深有同感。在此，从实施角度介绍权益部门已开展的工作考虑：一是落实中央要求，开展了3个区的委托代理试点、海淀区资产保护和使用规划，以及5个区的资产潜力评价等相关工作。二是支持地方发展，制定并推进了作价出资入股适用范围、工业用地先租后让的指导意见、国企改制土地资产名称变更等政策文件，推动“四资”转换。目前正持续推进责任估价师的制度体系建设，并开展历史形成土地储备资产的清底等相关工作。对于下一步工作，处里将深化清查工作应用场景的研究，在清查更新中突出各区特色，进一步夯实自然资源家底。

陈春节

北京市规划和自然资源委员会自然资源开发利用处处长

“规划实施”并非法定概念，依据《城乡规划法》第四章，其过程始于“计划安排”，终于“规划（许可）验收”。从思维方式看，“规划实施”侧重项目导向，“规划编制”强调整体统筹，政府需解决具体项目与整体规划衔接问题。规划实施的许可过程常与资源利用管理、资产配置等程序交叉并行，且项目确定方式因投资主体不同（民营、国有、政府直接投资）而有所差异。

新规划常遇既有项目不符情况。例如，某项目部分用地在新规划中为城市绿化用地。此用地如何管理利用、办手续？绿化用地目标由谁实现？《城乡规划法》第五十条规定“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”如何落实此条款？关键在于明确区分哪些实施责任应由政府主导承担。

理解“市场在资源配置中起决定性作用”：“置”指招拍挂等供应方式，“配”则关乎功能、结构和时序——这正是规划的核心。规划编制如“列方程”，实施如“解方程”。过去常通过削平各方权益寻求唯一解，但存量时代难以强求权益统一，方程的解也就非唯一。土地早在1989年即被称为“土地资产”，其价值源于承载的社会经济活动，而非土地房屋本身。未来应以促进社会经济发展、吸引优质经济为目标，推动规划实施与资产管理相协同。

严金明

中国人民大学公共管理学院院长

国家层面曾组织28个地区开展规划体系改革试点，逐步确立了现在的发展规划与空间规划两大体系。在国家战略层面，西方国家较少有系统性、全国性的长期战略规划，而我国有2035年中国式现代化发展战略和全国国土空间规划纲要。我国擅长宏观调控，土地与金融是两大关键调控手段，土地要素亦是宏观调控的重要工具之一。

在规划与市场关系方面，我国经济体制经历了“计划经济—有计划的商品经济—市场发挥基础性作用—市场发挥决定性作用”等改革历程，这个决定性作用是在规划和用途管制前提下开展市场配置，即构建“有为的规划、有效的市场和有序的社会”。我国的土地制度虽然和西方国家不同，但在所有权实现方面我国正在探索委托代理机制，西方国家也有联邦、州、市县等分层级机制。从法律规范看，资产属私权范畴，规划属公权范畴，如何用公权力开展资产配置以及如何保值增值需要进一步开展理论研究，包括自然资源资产规划要不要编、怎么编、编哪些内容都需要研究。

吕宾

中国自然资源经济研究院全民所有自然资源所有者权益研究所所长

资产规划有非常多难题。一是关于资产规划有没有必要编？个人认为需要编制，通过编制资产规划，可系统盘点评估自然资源资产，推动其保值增值。二是关于资产规划编什么，如何和其他规划进行衔接需要研究，国内对市场配置的定义及与功能结构的衔接等问题尚未解决。三是关于资产规划由谁实施，以及和现有配置环节、土地出让计划如何衔接还有待研究。

同时提出两点希望：一是希望学会更好发挥平台作用，汇聚智慧，推动解决资产规划中的诸多难题。二是北京市规划和自然资源委员会在自然资源资产管理领域有诸多工作处于领先水平，如自然资源资产清查的尺度细化至宗地、作为地方牵头单位开展自然资源资产规划编制试点、实现土地储备统筹管理等。希望未来提炼好的做法，与部里多交流，加强经验做法宣传。

武廷海

中国城市规划学会理事、清华大学建筑学院教授

规划科学具有显著的实践性，理论与实践之间存在明显鸿沟。近年来，为响应国土空间规划改革与城市更新行动的国家需求，清华大学联合中国国土勘测规划院、北京同衡规划设计研究院先后开设了“国土空间规划前沿”与“城市更新前沿”课程，结合此前与中国城市规划设计研究院共建的“城市规划实践前沿”、与中国发展规划研究院共建的“发展规划前沿”，以及即将与北京城市规划设计研究院共建的“首都规划设计前沿”课程，我们为城乡规划专业学生构建了一套紧密联系实践与科学研究的课程体系。

中国的规划本质上是服务于社会主义中国空间生产与再生产的空间实践，城市更新即是一种空间再生产。空间规划改革与发展根植于中国城镇化实践，由此也凸显出耕地保护、生态保护等关键问题。我国的社会主义制度从根本上决定了规划与其他国家的差异，进而催生了自然资源资产配置及其规划编制等议题。空间实践的根本目标是满足人民对美好生活的需要，因此使用价值优先于交换价值。自然资源资产配置规划的目标并非单纯追求增值，在考虑资产增值的过程中，如何发挥市场决定性作用、妥善处理政府与市场关系，这些既是理论问题，也是实践问题。

邓红蒂

中国国土勘测规划院原副院长

很荣幸参加本次专委会换届大会和专家研讨会。首先谈两点感触：一是专委会工作接地气、富有成效，六年来与国家、首都规划改革工作紧密结合，积极应对解决北京经济社会和自然资源管理中的实际问题；二是在服务北京城市总体规划的评估体检方面，近年做了大量研究，奠定了很好基础。

对于下一届工作方向，提出几点粗浅建议：一是，时代在发展前进，规划、资产、整治等研究领域属于公共管理范畴，对于这些课题要有“主动服务意识”，配合政府和相关部门做好基础研究及其政策制定，并考虑市场要素对政策的影响反馈，不断调整。二是，自然资源资产研究要摸清家底，做好清查，工作原则要做“减法”而不是铺摊子，在现有工作基础上整合统筹已有的成果、资源、信息，充分发挥政府引导资源资产合理配置、提升功能价值的作用。三是，自然资源利用和规划实施等政策制定是发展的、变化的，希望不墨守成规、不瞻前顾后，不深陷固有的技术解释，要符合实际、勇于探索，用实践经验与政策成效说话，走出符合北京的自然资源政策“创新+落地”新路。

杜宝东

中国城市规划设计研究院副院长

北京正面临国际形势变化、人口结构调整、经济下行压力增大、极端气候影响、治理需求转变等多重挑战。规划实施中建议处理好三方面关系：

第一，处理好“稳”和“进”的关系。一是强化规划战略引领，在保障“都”的前提下，更有力的推进“城”的高质量发展。二是增强空间韧性，更有效的应对发展的不确定性。三是增强可感体检，更务实的满足人民群众的安全感获得感幸福感。第二，处理好“守正”和“创新”的关系。一是持续推进“标准化”规划体系建设的同时，更要鼓励规划和方法的创新，更好的解决现实中的大量“非标准化”问题。二是做好既有政策统筹和集成的同时，更应针对性的开展专项政策的创新。三是完善现有京津冀协同发展机制的基础上，更大力度推进区域治理体制机制创新。第三，处理好“政府”和“市场”的关系。一是要厘清“政府”和“市场”的边界，即要加强政府部门的统筹，更要积极发挥市场的作用。二是强化“运营”思维，鼓励支持社会资本参与到城市的运营，以运营逻辑推动政府管理流程再造，逐步实现从高成本、高投入建设模式转向可持续运营模式。三是鼓励多元主体的参与，更好实现共建共治共享。

总 结

施卫良

北京城市规划学会理事长

感谢各位专家的报告、对话以及到场的所有嘉宾，祝贺国土空间规划实施专委会的成功换届。这几年专委会开展了丰富多彩的规划研究与实践活动，发挥了重要的作用。本次论坛对首都规划实施提供了很好的参考和建议。希望下一步专委会的工作得到广大会员单位和专家的支持，也成为政府的助手、事业的推手、会员的帮手，共同为首都规划建设做出贡献，谢谢！

本文来源：北京城市规划学会

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