主题演讲｜罗培新：法治化营商环境：价值与路径

原创 罗培新 上海市法学会 东方法学 上海

世界银行《营商环境评估报告》指出，“营商环境整体指标提升1%，可使投资率增长0.3%，GDP增长率提高0.36%。”可见，营商环境的优化与投资率和GDP增长率呈现出高度的正相关。党中央高度重视营商环境建设。党的二十届三中全会《决定》第26条指出，要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境……”2024年3月5日，习近平总书记在参加十四届全国人大二次会议江苏代表团审议时强调，要持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境。接下来，我想从营商环境的概念体系、价值体系与方法体系，向各位做一个简要的汇报。

一、营商环境的概念体系

“营商环境是指企业无法控制的一系列条件，这些条件对企业整个生命周期中的行为有着重大影响。”世界银行关于营商环境的评估方法论虽然时有变动，但是关于“营商环境”的定义始终坚如磐石，未曾有丝毫变化，始终强调外部性和重大性。外部性，是指政府的监管和法律法规的规定给企业设定了其无法控制的外部条件，而这些条件对企业全生命周期发展有重大影响。外部性和重大性叠加成为了企业制度性交易成本。优化营商环境的核心是降低制度性交易成本。因此在“市场化、法治化、国际化”中，法治位于中间，只有确立规则之治，市场化才可能行稳致远；只有确立规则之治，将国际通行惯例通过国内立法程序转变为国内法，国际化才能真正落地。刚才王利明老师、于飞老师的主题演讲中，均论及《民法典》对持续优化营商环境的重要意义，也从一个侧面说明了法治化之于营商环境的基础地位。

二、营商环境的价值体系

世行评估的目标与法治目标高度契合——最少受惠者的最大利益。该理论是由美国法学家约翰˙罗尔斯在著作《正义论》中提出，其核心观点就是——法律是追求最少受惠者的最大利益。在罗尔斯看来，当底层被照顾好、生活安定幸福，中层就能获得足够支撑，而中层是整个社会的中坚力量，中层稳定则高层无忧无惧。世行2030目标是“日均生活费低于1.25美元的人口比例降低到3%以下。每个国家底层40%人口的收入有增长。”可以看出，世行希望通过全球190多个国家和地区的制度变革，降低乃至消灭绝对贫困，促进并实现共同繁荣。营商环境的价值取向就是给最小受惠者以最大的利益。该价值观具有很强的感召力和认同度。优化营商环境，是为了让普通百姓活得安宁、平和而幸福。好的营商环境，一定是一个充满善良和温情的所在。例如，杭州有一个史上最温暖的图书馆，所有市民都可以到里面去看书，馆长说知识面前人人平等。再如，有的科技园为鼓励小微企业入驻创业，给予其免收一年房租的政策优惠等。有些地区给予外地来找工作的大学生，提供7至15日的免费住宿。平等并不意味着一刀切，存在强式平等和弱式平等之分。对于弱势群体予以倾斜保护，恰恰体现的是实质上的平等。我国古代的国学，也为优化营商环境提供了宝贵的养分。例如，最近某餐饮店与某网络大V的论战，使得该餐饮品牌陷入了困境。我们要知道，“反者道之动，弱者道之用”。真正起作用的力量，是貌似柔弱的力量，是春风拂面、百花盛开，是日拱一卒、滴水穿石，良好的营商生态无须以刚猛之气来制造对抗。

三、营商环境的方法体系

优化营商环境的三大要义是：一是确立以法治化为核心的优化营商环境的价值体系；二是确立以实证化为基础的营商环境感知体系；三是确立以国际标准为参照的“清单式”方法体系。

（一）

确立以法治化为核心的优化营商环境价值理念

习近平总书记指出，法治是最好的营商环境。世行营商环境评估体系中的每一个指标，从头到尾都需要规则做支撑。世界银行营商环境评估存在三个维度。第一个维度是规则框架的完备性，是指存在规则并且已经落地实施。这里需要强调的是，企业主体能够切实感受到的、喜欢并且能够实际运用的规则。如果规则制定出来了，但企业躲着走，规则实际上并没有落地，则此种规则不被世行所认可。第二个维度是公共服务的可及性，是指政府提供的遵守法规的设施以及促进商业发展的公共机构和基础设施。什么叫遵守法规的设施，不太好理解。我举一个例子，全国统一的财产抵押数据库、全国通用的法律法规规章数据库等，即属此类。它们能够降低企业尽调的成本。第三个维度是企业办事的便利度，也就是规则框架与公共服务所共同决定的企业办事的效率。这三个维度构成了世行评估的三大支柱。另外，在世行评估中，还贯穿着环境可持续、促进数字技术运用、男女性别平等三个价值导向。

（二）

确立以实证数据为基础的优化营商环境感知体系

《2019年营商环境报告》序言部分，时任世行行长金墉先生称，“所测即所得。在过去的16年里，没有任何报告比《营商环境报告》更好地阐述了这句格言”。世行每一年对指标城市进行专项调查，每三年对全国所有城市进行问卷调查。2025年4月，世行发布中国企业调查数据，上海有22个指标进入世界前列。这些以实时数据为基础的感知体系体现了“所测即所得”的实证精神。我们要正确理解世行评估的赋分体系，例如，企业更换互联网提供商的难度，并非得分越高越好。相反，得分为零是最好的，因为它表明完全没有难度。

（三）

确立以国际标准为参照的“清单式”方法体系

“清单式”的方法体系，必须确定无法适用的世界银行指标清单、可以适用但未实行的世界银行指标清单、默认继受的前沿经济体的清单。立法不应片面追求体系化，而应更多关注企业对规则的感知与体验。我们可以建立法律法规施行后再解读的制度。确立价值与技术相结合的执法理念，建立行政行为码制度，减少重复执法、多头执法，公布行政执法报告，警示常见多发违法行为，并对涉自由裁量执法案件进行数据归集、比较和监督。建立并优化法治化营商环境研究团队，及时提出修法立规建议，并公布法律实施年度报告。

最后，我想以两句国学的话语收尾。其一，“伐冰之家不蓄牛羊”。说的是大富人家，不要做养牛养羊的事情，要留底层民众留一条活路。这对于当下我们对于互联网平台公司的监管，无疑很有启发意义。其二，“法与时转则治，治与世宜则有功”。它的意思是指，法律是动态的，要随着经济社会的情况变化而变化，不能因循守旧，抱残守缺，运用多年前的执法裁量基准来针对类似的违法情事做出行政执法决定。

原标题：《主题演讲｜罗培新：法治化营商环境：价值与路径》

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