大选前奏曲：东盟“建设性介入缅甸问题”的新特点与困境

【引言】2025年，缅甸局势步入新阶段[1]。马来西亚总理安瓦尔在10月27日的东亚峰会上表示，缅甸国家安全与和平委员会[2]主席、国防军总司令敏昂莱在数次会面中展现出“一定合作意愿”，然而，就在峰会前夕，一场关于敏昂莱是否亲自与会的“罗生门”已悄然上演——缅甸官方媒体一度释放其将率团出席的信号，但此消息旋即被马来西亚总理安瓦尔否认。更为值得注意的是，在历经多次推迟后，缅甸官方正式宣布将于2025年12月28日举行大选，这为持续近五年的政治僵局带来了新的变数。

面对这一变化，东盟的应对策略亦展现出显著演进。在马来西亚担任轮值主席国的推动下，东盟逐步形成了一套融合“原则坚守”与“治理务实”的双轨介入模式：一方面在选举合法性等核心议题上设置前提条件，延续“建设性介入”的规范引导；另一方面通过人道援助与灾害管理等“治理式介入”手段，在低政治领域维持接触并积累互信。这一转型，体现了东盟在“不干涉原则”与“区域稳定维护”之间寻求有效行动空间的战略调适。

图1 马来西亚总理、东盟轮值主席安瓦尔在第47届东盟峰会开幕式上发表致辞。图片来源：人民网 

一、东盟的平衡策略：原则与灵活并重

在2025年10月26日至28日于马来西亚吉隆坡举行的第47届东盟峰会期间，缅甸问题再次成为焦点。本届峰会以“包容性和可持续性”为主题，在议程设置上，缅甸问题始终占据重要位置。峰会期间发布的关于“五点共识”的联合声明包含28项具体内容[3]，进一步阐明东盟对缅甸问题的最新立场与行动计划。

针对缅甸军方邀请监督大选的要求，东盟展现出其特有的平衡策略。一方面，联合声明强调“停止暴力并开展包容性政治对话必须优先于选举”，实质上为选举的合法性设置了前提条件。这种表态既坚持了基本原则，又为后续行动留下了回旋余地。另一方面，东盟决定不以组织名义统一派遣选举观察团，而是允许各成员国自行决定参与方式[4]。这种做法既表明了东盟对选举程序的保留态度，又为成员国预留了灵活应对的空间，体现了东盟在处理敏感区域问题时特有的务实态度。

在成员国层面，不同国家基于自身利益和外交传统，展现出多样化的应对策略。印度尼西亚总统普拉博沃建议采取分散式选举评估团的方式[5]，这种提议既考虑到了印尼在东盟中的传统影响力，也反映了其对缅甸问题复杂性的认识。泰国外长表示若收到缅甸正式邀请，支持派遣观察员[6]，这一立场与其作为缅甸邻国的特殊地缘位置密切相关。新加入东盟的东帝汶总统奥尔塔也表示愿意协助推动对话，促进缅甸停火[7]，展现出新成员国积极参与区域事务的意愿。这些差异反映出东盟在总体原则之下采取容纳多元策略的决策特征。

二、协商一致的决策机制与缅甸的特殊地位

东盟在处理区域事务时，始终遵循其特有的“协商一致”原则，这一原则不仅在应对缅甸问题时表现得尤为明显，还体现在处理东帝汶加入东盟的过程中。2023年，东帝汶因与由反对派组成的缅甸“影子政府”——缅甸民族团结政府（NUG，被缅甸军方列为“恐怖组织”）交往密切而遭到缅甸军方强烈反对，甚至导致东帝汶驻缅外交人员被缅方驱逐[8]，直至2025年5月，东帝汶依旧与缅甸关系紧张。2025年7月，缅甸以东帝汶违反《东盟宪章》“不干涉内政”原则为由，反对其入盟[9]。9月，东帝汶一改此前强硬态度，承诺不再允许缅甸反对派在其境内开展政治活动[10]，正是这一关键让步，为缅甸同意其入盟扫清了障碍，东帝汶最终在第47届东盟峰会上成功加入东盟。

这一过程揭示出两点关键信息：其一，尽管个别成员国对缅甸局势持有不同立场，但东盟整体的“协商一致”原则仍具有决定性影响。任何重大决策都需要获得所有成员国的同意，这在一定程度上保证了每个成员国（包括缅甸在内）的权益。其二，即便在国际社会普遍批评的背景下，缅甸在东盟内部仍保持着一定的影响力，其立场在涉及自身利益的决策中仍受到重视。从更宏观的视角看，这一案例也揭示了东盟作为一个区域性组织的独特运作模式。在应对缅甸这样的敏感问题时，东盟往往采取渐进式、非对抗性的方式，通过长期的外交努力和内部协调来寻求解决方案。这种方式虽然可能显得效率不高，但在处理复杂的区域问题时往往能够取得更为持久的成效。

图2 东盟各国代表签署《东帝汶加入东盟宣言》。图片来源：新华社

三、东盟新模式“建设性+治理式介入”的实践路径

面对持续复杂的缅甸局势，东盟在延续“建设性介入”原则的同时，逐步融入了以功能性合作为导向的“治理式介入”手段。该路径试图通过低政治领域的务实接触，维持与缅甸各方的沟通渠道，并在可行范围内提供必要支持。

2025年3月，曼德勒发生大地震后，东盟通过其专属机构——东盟灾害管理人道主义援助协调中心（AHA center）承担了救援协调角色。该机构主要负责联络成员国救援资源，并尝试建立不受政治分歧影响的人道主义援助通道。这一安排在一定程度上使东盟得以在提供人道援助的同时，与缅甸境内不同行为体保持实务层面的联系，为未来潜在的政治对话创造可能条件。

在机制建设方面，东盟内部提出过若干旨在延长政策连续性的建议，包括设立任期更长的缅甸问题特使，以及继续探索由“现任、前任及下任主席国”共同参与的“三驾马车”磋商模式。这些讨论反映出东盟已意识到缅甸问题的长期性，并尝试由临时性应对转向更具系统性的管理方式。

马来西亚总理安瓦尔在本届峰会后的发言反映了部分成员国对缅甸局势的评估。他指出缅甸局势“比以往平静”“虽仍有零星交火，但规模已大幅减弱”[11]，并将此部分与东盟的持续努力联系起来。此类观点显示出一些成员国对缅甸问题的认知正从追求快速解决，转向接受长期管理的现实。相应地，东盟在具体操作上也体现出在坚持“五点共识”框架的同时，更加侧重通过功能性合作维持与缅甸的互动。

图3 嘉宾在第47届东盟峰会及系列会议开幕式上合影。图片来源：新华社 

四、东盟介入缅甸局势的成效与结构性挑战制约

尽管东盟的“建设性+治理式介入”策略在提供人道主义援助、建立危机管理机制等方面取得了一定进展，但其整体效力仍面临来自东盟自身、地区格局以及缅甸内部的多重深层制约。

首先，东盟陷入原则与身份的两难。它需要在与缅甸国安委保持接触的同时，维持其促进民主转型的立场。一方面为了保持对缅甸局势的影响力，东盟必须与现任当局保持对话；另一方面，这种接触又可能被解读为对缅甸军方合法性的默认，这种困境在具体实践中往往难以找到完美的解决方案。

其次，缅甸军方本身及其主导的大选所面临的合法性挑战，极大地限制了东盟的介入效果。目前联合国、欧盟、人权组织以及NUG普遍反对缅甸军方举行大选，并呼吁东盟也采取相关行动，使东盟须谨慎应对不同立场。尽管缅甸军方在人道援助、边境治理等领域展现合作姿态，并以此获得了东盟的一定认可，但其根本立场未变。因此东盟在推动国内停火和政治和解方面进展甚微。

第三，东盟自身的“不干涉内政”原则与“协商一致”决策机制继续制约其行动空间。虽然“治理式介入”在低政治领域实现了突破，但在推动实质性政治改革时，东盟往往因内部分歧（如泰国关注边境安全、印尼和马西亚重视民主价值等）而只能形成“最低共识”的行动方案。

第四，大国地缘竞争进一步复杂化东盟的调解环境。地区大国基于各自利益对缅甸事务采取不同策略，东盟在维护“东盟中心地位”的同时，仍需协调这些相互竞逐的立场，致使其在缅甸问题上的政策制定面临严峻挑战。

缅甸内部根深蒂固的政治矛盾，是所有外部干预面临的根本性障碍。军方与反对派之间的深刻对立、各少数民族地方武装的复杂诉求，决定了任何解决方案都离不开长期的投入与战略耐心。尽管东盟的“建设性+治理式介入” 为危机管理提供了支持，但要弥合深刻的内部分歧、让缅甸实现真正的民族和解与持久和平，前方依然道阻且长。

参考文献：

[1]2021年2月，缅甸时任代总统敏瑞宣布全国进入为期一年的紧急状态，并将国家权力移交给国防军总司令。国防军总司令部随后成立国家管理委员会，敏昂莱出任委员会主席。缅甸此后多次延长全国紧急状态。2025年8月18日，缅甸选举委员会宣布，将于今年12月28日开始分阶段举行大选。

[2]2025年7月31日，缅甸国防和安全委员会发布多条命令，宣布撤销将国家权力移交给国防军总司令的命令，并组建新的联邦政府以及国家安全与和平委员会。纽梭担任新的联邦政府总理，国防军总司令敏昂莱担任国家安全与和平委员会主席。

[3]ASEAN. ASEAN LEADERS’ REVIEW AND DECISION ON THE IMPLEMENTATION OF THE FIVE-POINT CONSENSUS[EB/OL]. (2025-10-26)[2025-11-2]. https://asean.org/wp-content/uploads/2025/10/Final-ASEAN-Leaders-Review-Decision-on-the-Implementation-of-5PC-2025_as-adopted.pdf.

[4]Malaymail. Asean won’t send observers to Myanmar’s December elections, sources say[EB/OL]. (2025-10-27)[2025-11-2]. https://www.malaymail.com/news/world/2025/10/27/asean-wont-send-observers-to-myanmars-december-elections-sources-say/196122.

[5]TEMPO. Prabowo Urges ASEAN to Consider Sending Observers for Myanmar Election[EB/OL]. (2025-10-27)[2025-11-2]. https://en.tempo.co/read/2060610/prabowo-urges-asean-to-consider-sending-observers-for-myanmar-election.

[6]ASEAN. Bernama. Thailand Outlines Four Key Positions On Myanmar[EB/OL]. (2025-10-25)[2025-11-3]. https://asean.bernama.com/news.php?>

[7]AP News. In AP interview, East Timor’s Ramos-Horta says personal diplomacy could bring Myanmar ceasefire[EB/OL]. (2025-10-28)[2025-11-3]. https://apnews.com/article/ramoshorta-east-timor-asean-myanmar-adbf83105c13f5664c1431185e4633e3.

[8]联合早报. 缅军政府驱逐东帝汶驻缅代办[EB/OL]. (2023-8-27)[2025-11-3]. https://www.zaobao.com/news/sea/story20230827-1427744.

[9]联合早报. 东帝汶入亚细安遇阻 缅甸反对指其涉干预内政[EB/OL]. (2025-7-2)[2025-11-3]. https://www.zaobao.com/news/sea/story20250702-7061401.

[10]PIME. Asianews. 帝力向缅甸反对派关闭大门（争取加入东盟）[EB/OL]. (2025-9-19)[2025-11-3]. https://www.asianews.it/news-zh/%E5%B8%9D%E5%8A%9B%E5%90%91%E7%BC%85%E7%94%B8%E5%8F%8D%E5%AF%B9%E6%B4%BE%E5%85%B3%E9%97%AD%E5%A4%A7%E9%97%A8%EF%BC%88%E4%BA%89%E5%8F%96%E5%8A%A0%E5%85%A5%E4%B8%9C%E7%9B%9F%EF%BC%89-63905.html.

[11]联合早报. 联合国秘书长：缅甸冲突威胁区域稳定 选举恐加剧不稳定[EB/OL]. (2025-10-28)[2025-11-4]. https://www.zaobao.com/news/sea/story20251027-7726547.

（作者：张奕珣，北京大学区域与国别研究院2023级博士研究生 文章内容仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关。转载或引用请注明作者及出处。）