全球智点·全球治理倡议丨印度智库呼吁其政府强化空气质量治理

编者按：百年未有之大变局，全球风险急剧上升。各个国家和地区如何求生存，谋发展，搞竞合，争未来？谁来指南找北？2021年以来，中国陆续提出全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议以及全球治理倡议，聚焦如何推动国际发展合作、解决国际争端、促进文明交流互鉴、引领全球治理体制机制改革，对上述问题提出“中国答案”。同时，世界各国智库也各显神通，仰观俯察，深思熟虑，出谋划策。北京大学区域与国别研究院特开辟全球智点·四大倡议卡片专栏，以极简方式提炼要点，为促进四大倡议下各领域发展提供智力支持。同时，也欢迎读者循例投稿，形成全球智点·四大倡议的爆炸式扩散效应。

标签：#印度空气污染治理/道路扬尘控制/国家清洁空气计划（NCAP）/科学减排

观点：印度道路扬尘治理因碎片化管辖与机制缺位而干预有效，亟需构建国家统一框架。

背景：道路扬尘是印度城市空气污染的首要本地来源之一，对其进行控制是实现国家空气质量目标的关键。

1.道路扬尘是核心污染源。在受调查的17个空气质量不达标的城市中，道路扬尘对PM10和PM2.5的平均贡献率分别高达20%-52%和8%-25%。这些定量化研究结果为制定《国家清洁空气计划》（The National Clean Air Programme，NCAP）中明确的PM10减排目标（到2025-2026年减少40%）提供了关键的科学依据。

2.粉尘负荷呈现显著南北差异。监测数据显示，32个样本城市的街道粉尘负荷介于0.2至111.2克/平方米之间，最大值与最小值相差数百倍。总体而言，印度北部城市的平均粉尘负荷普遍高于南部城市。

3.扬尘治理占据资金绝对优先地位。在NCAP框架下，控制道路扬尘是资金分配的重中之重。在2019-2025年间分配给131个城市的约1971.1亿卢比资金中，近64%被指定用于道路扬尘控制措施，远远超过用于应对生物质燃烧、车辆污染和能力建设工作的支出。

图源：科学、技术与政策研究中心（The Center for Study of Science，Technology and Policy，CSTEP） 

内容：现有治理措施在协同性与科学性上存在双重短板，未能完全实现预期空气质量目标。

1.政策执行缺乏全国性系统推广。

（1）全国性法规与标准缺失。《1986年环境（保护）法》[Environment（Protection）Act，1986]和《1981年空气（污染预防和控制）法》[Air（Prevention and Control of Pollution）Act，1981]广泛提及了道路扬尘管理。然而，《2025年建筑和拆除废物管理规则》（Construction and Demolition Waste Management Rules，2025）并未概述在国家层面解决道路扬尘控制的具体法规。

（2）有效实践局限于首都区。空气质量委员会（Commission for Air Quality Management in National Capital Region and Adjoining Areas，CAQM）于2021年及2025年相继开展粉尘防治专项行动，但其工作重点始终集中于德里首都地区。由此形成的成熟治理模式，如设立“粉尘控制与管理小组”（Dust Control and Management Cells）、制定“控制道路和空旷区域粉尘污染的标准框架”（Standard Framework for Controlling Dust Pollution from Roads and Open Areas）等，仍局限于该区域，尚未转化为统一的标准实践。

2.管辖权分散导致协同治理失灵效。在德里，有12个机构负责维护道路，北方邦有18个机构参与，哈里亚纳邦有22个，拉贾斯坦邦有16个。职责没有明确划分，分散在多个机构之间，导致资金和问责制分散。

3.治理链条陷入无效循环。

（1）清扫环节能力与规划脱节。在德里总长19,000公里的道路中，仅有8,000公里被确定为需要进行机械化清扫，理论上每日需200台机械化道路清扫机，但实际仅有85台。

（2）处置环节引发二次污染。清扫收集的粉尘被非科学地倾倒在垃圾填埋场或路边，再由风将其吹回城市，使得整个清扫过程无效。

建议：印度需推动治理模式从粗放投入向精细化的系统治理转型。

（1）构建权责统一的跨部门协同平台。建立基于地理信息系统（Geographic Information System，GIS）的监控与协调平台，整合各机构职能与数据，实现任务分派、进程跟踪与问责的实时透明化。

（2）制定覆盖全国的全流程科学管理规范。需制定国家层面的道路扬尘管理指南，涵盖从道路建设、日常清扫、到收集粉尘科学处置的每一个环节。

（3）将扬尘控制嵌入长期可持续的城市规划。将道路设计、路边绿化及空气质量目标作为基础设施规划的核心组成部分，从源头上减少粉尘产生与扩散的条件。

来源：Swagata Dey，Charu Tyagi，《在印度为净化空气所做的努力中，道路扬尘最终会落在哪里？》，印度科学、技术与政策研究中心（The Center for Study of Science，Technology and Policy，CSTEP），2025年11月24日，https://cstep.in/publication/where-does-road-dust-settle-in-indias-efforts-to-clean-its-air/

整理者：张桉菁，北京大学区域与国别研究院全球智多星团队成员/华南师范大学东南亚研究中心研究助理