县域经济高质量发展成效、问题和举措研究探索

一、研究背景

郡县治，天下安。县域经济是国民经济循环的关键一环，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础，更是推动乡村振兴、实现城乡融合发展的关键支撑。县域地处“城尾乡头”，是城和乡的接合点，大力发展县域经济，形成新的增长点，是高质量发展的重要基石。在广域国土范围内，如何充分发挥不同县域的主体功能和特色优势，促进县域经济综合效能的实现，决定了未来县域高质量发展的路径选择和政策导向。

根据国家发展战略部署，考虑县域发展核心价值导向的差异，按照国家县域主体功能区定位，研究聚焦有统计数据的1861个县级行政区，分析县域经济发展的成效、问题，并提出推动县域高质量发展的目标与政策建议。

二、研究意义与内涵解读

县域经济是中国经济的基础单元和基础形态，承担着生态、社会、文化等多重功能，其发展具有超出传统经济发展逻辑的综合价值。县域经济地理格局呈现沿海集聚、内陆分散的特征，不同区域、不同主体功能区的县域经济差距明显，需兼顾多视角推动其向开放、高效、集约、公平、均衡方向发展。县域承载着全国近一半人口，未来一段时期内人口规模依然庞大，但部分县域人口吸纳能力不足，县域经济发展侧重“民生经济”，与民众生活质量和就业保障密切相关，是现代化发展进程的重要标尺。县域是中国独有的文化经济载体，保留了丰富的历史文化资源，文化经济既是独特产业内容，也是县域经济发展实力的重要体现。县域发展时空差异显著，基础条件、发展需求和核心困境各不相同，县域经济发展评价应涵盖生态安全、经济活力、社会服务、文化传承等多元内涵，治理难度较大。

三、理论构建与核心结论

构建ESCG县域经济高质量发展的综合指标模型

立足中国式现代化发展目标，借鉴国际可持续发展体系评估维度，构建融合“生态、社会、文化、治理”四个维度的ESCG县域经济综合效能模型，重新评估我国县域发展的“多元价值”。研究增加文化维度，构建我国县域经济高质量发展综合效能（ESCG）评价体系。

图 1 县域经济综合发展能效（ESCG）模型示意

在指标选取方面，参考《县域经济高质量发展指标体系研究》，立足县域发展效能评估目标，按照权威性、代表性、可获取性等原则综合筛选代表县域经济综合效益特征的10个指标，开展综合效益指标与经济的耦合分析。

图 2 县域经济综合效益指标示意

1.1 环境（E）效益维度

县域经济产业存在高消耗、高限制、高贡献并存的情况，刚性土地管控要求对县域经济产业发展形成约束，部分生态相关指标对县域经济存在制约关系，且县域生态等方面的价值缺乏合理呈现方式。

图 4 能耗水平与县域经济相关性性分析

图 5 土地资源与县域经济相关性性分析

1.2 社会（S）效益维度

不同类型县域常住人口规模存在差异，部分县域人口总量和劳动人口下降，人口流动呈现特定趋势；县级单元整体受教育水平有待提升，不同县域面临不同的人口流动和社会服务供给问题，公共服务和基础设施与城市存在差距。

图 6 全国县级行政单元不同区域平均受教育年限（2020年）

1.3 文化（C）效益维度

历史文化资源分布呈现区域差异，部分文化相关指标与县域经济发展存在一定正相关性。

图 7 全国县级历史文化名镇名村与4A级以上景区数量分析

1.4 治理（G）效益维度

县域财政自给率总体仍显不足，不同类型县域存在差异；创新投入与县域经济有一定正相关性，数字化发展较好的县域经济水平普遍较高。

图 8 县域一般公共预算收支比（左）和全国县级行政单元人均R&D经费支出 （右）

我国县域经济发展面临的若干问题

在当下仍以GDP为导向的县域经济发展评价体系下，往往会对位于不同地区县域发展带来不同的压力，县域经济也普遍暴露出以下问题：

一是不同主体功能类型的县域经济差异巨大，GDP单一考核标准下无法发挥各自效能。二是生态消耗、土地资源对县域经济发展形成约束。三是县域产业体系和产业结构不完善，未能形成有效的结构支撑。四是社会服务能力与县域经济紧密相关，民生服务提升亟待加强。五是县域财政能力、创新投入和数字化治理整体偏低，制约县域经济发展。

对我国县域经济高质量发展的对策建议

首先，突出主体功能导向，坚持分类指导。立足各县域发展基础、资源禀赋和比较优势，研究制定差异化发展目标、支持政策和工作任务，精准治理，有效提升县（市）整体实力。

其次，细化生态和土地价值评估，为县域经济发展提供多元路径。完善生态功能评价机制在县域层面的量化指标，创造把绿水青山变成金山银山的机制，探索土地综合价值利用及产业结构调整路径。

第三，找准专业化的定位和职能，融入区域产业垂直分工体系。抓住新时代消费群体对品质、安全、绿色、文化的消费升级需求，明确城市群、都市圈范围内外县域融入产业垂直分工体系的不同路径，发展特色优势产业，完善交通和网络等基础设施。

第四，完善社会资源综合投入，提升县域可用的人力资本水平。加强县域内农村实用人才、新型农业经营主体以及种养能手和返乡入乡重点群体的技能培训；发挥既有科技特派员（团）制度优势；优化高校人才协同培养模式，如地校合作、县校合作等。

第五，拓展文化资源利用途径，强化地域文化对县域经济的加持。加大文化保护专项资金的投入，提升县域注重文化激活经济的发展意识与思路；鼓励文化资源变资产，鼓励更多的投融资机制支持地方文化旅游资源价值的转换。

第六，丰富资金支持渠道，加强对基层综合统筹能力的放权。积极引入社会资本参与县域产业发展，丰富面向县域涉农方面的金融产品与金融服务，进一步向财政转移支付的重点支持领域加大支持力度，同时加强对基层综合统筹能力的放权，形成县域发展的多元金融支持。

四、课题创新与成效影响

1、理论输出与体系构建。立足对中国式现代化要求下县域高质量发展的内涵解读，从保护生态环境、履行社会责任、传承文化遗产、提高治理水平四大维度，构建中国特色的县域经济高质量发展的综合效益评价体系（ESCG）。

2、精准识别与对症施策。通过技术耦合分析，精准识别当前县域经济发展的突出问题及其成因，提出综合价值导向下的县域差异化引导和实施举措。

3、有效输出与持续研究。研究形成1+1+1（1份研究报告+1份研究简况+1个数据库）的成果体系，得到了各方专家的一致认可，经委托方推荐，研究核心成果已经在“中国发展改革”公众号上发布。同时本研究还具有承上启下的关键作用，为后续进一步研究“县域系列”课题打下坚实的基础。

项目基本信息

承担部门：总体分院总体四所（城乡所）

合作单位：清华大学中国新型城镇化研究院

完成时间：2025年6月

部门简介

总体四所（城乡所）前身为“城乡统筹与村镇规划研究所”。秉承“顶天立地、扎根城乡”的立所理念，长期专注于中国城乡理论与政策研究，全面开展国土空间规划、城乡发展战略咨询与研究、城乡融合与乡村振兴规划、县域村庄体系/布局规划、实用性村庄规划、农村人居环境建设规划、乡村田野单元规划、以及农业园区、特色小镇、美丽乡村、田园综合体等等专项专类规划业务。承担过数十项国、省、部委科研课题，参编完成多项国家、地方标准与规范，业绩遍布全国各地，荣获国、省、部各级优秀规划设计奖60余项，打造了一批高质量、有特色的精品项目。

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原标题：《县域经济高质量发展成效、问题和举措研究探索》

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