民生智库 | 关于市场监管“十五五”规划智慧监管的目标思考

引 言

智慧监管是运用现代数字技术，通过强化系统整合、资源统筹、流程再造、业务协同、信息共享、安全管控和改革创新，形成及时感知、快速反应、系统监管、主动服务、融合共治的新型市场监管模式。智慧市场监管是数字政府履行市场监管职能，以数字化建设推动市场监管模式转变和治理能力提升的必然要求。

经过十余年建设，我国市场监管数字化已经形成准入、监管、执法、服务四位一体的智慧监管体系，建立了涉及市场主体准入退出、食品安全、特种设备、质量计量、综合监管等多个业务场景的智慧监管体系，贯通事前事中事后，覆盖企业从“准入-经营-发展-退出”的全生命周期服务。

关键词：智慧监管、市场监管、数字化

作

民生智库市场监管研究中心

者

壹

智慧监管的发展历程

（一）政策层面：从技术工具应用到数智赋能监管

从政策顶层设计来看，智慧监管从最初提升管理效能为主要目标的业务型监管逐步向集约式赋能监管迈进，在监管理念、监管手段、监管形式、监管效率等多个维度迭代升级。从监管效率来看，单一业务型监管逐步转入共享协作的集约式监管，从监管手段来看，单纯的信息系统逐步创新到物联网和非现场监管的倡导运用，从监管形式上，无差别的统一监管上升到分层分类风险监管，从监管理念来看，机械执法不断迈向服务型监管和沙盒等创新式监管。技术赋能交织着监管理念的优化，市场监管智慧监管在政策顶层设计上持续推动服务集约高效、部门协同深化、数智赋能提升。对相关政策要求梳理如下：

2021年12月，国务院印发《“十四五”市场监管现代化规划》（国发〔2021〕30号），提出提高监管效能，完善综合监管制度，将信用监管作为基础性底座，充分利用智慧监管手段，构建多元化共治的监管格局。

2022年4月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，明确要求全面提升市场监管能力，充分利用大数据等技术手段，加快推进智慧监管，提升市场监管政务服务、跨省通办、共享协作的信息化水平。

2024年7月，中共二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，对构建全国统一大市场提出更为详细要求，加快发展物联网，充分利用数据生产要素，从而健全社会信用体系和监管制度，实现市场监管公平统一。

2024年8月，国家市场监管总局印发《市场监管部门优化营商环境重点举措（2024年版）》（国市监注发〔2024〕84号），提高智慧监管能力，持续创新监管方式，研究探索沙盒监管等，全面升级国家企业信用信息公示系统、电子营业执照系统等，充分运用物联网、人工智能等技术为监管赋能，探索远程监管、无感监管等非现场智慧监管。

2024年12月，全国市场监管工作会议上提出要加快提高法治、信用、智慧监管水平。促进监管执法公平统一，推动提高企业信用水平，加强智慧监管建设应用。

（二）实践层面：从单一场景监管到集约式协同监管

实践层面上，市场监管部门在政策顶层设计的引领下，不断提高智慧监管实践能力，持续创新监管业务场景，充分运用物联网、人工智能等技术探索远程监管、无感监管等非现场智慧监管。通过深化政务服务集约式开展，不断提升企业全周期服务便捷化高效性，同时不断丰富智慧监管的内涵和外延拓展到各个业务场景。具体表现在：

1.政务服务集约式提速增效，企业办事成本降低

各地区纷纷打造集约化智慧服务平台，持续推动企业全周期服务高效化便利化。以北京为例，通过建设“集约统一、智慧便捷”的“e窗通”2.0服务平台，率先实现全类别经营主体开办、变更、注销多部门全流程“只进一门、只对一窗、全程网办”，创新性提供企业开办、变更、注销“一件事”“多证合一”和证照联办等集成化办理场景，在全国首创“不用章、不缴照”全流程无纸化办理模式，已实现市场监管领域政务服务100%“全程网办”。以浙江为例，依托质量基础设施一站式服务平台2.0迭代，集成式提供市场监管“工具箱”“政策包”，已集成平台177个，涉及“415X”先进制造业集群核心区、协同区共54个，集聚全省700余家服务机构、1800多名服务专家入驻平台，形成3000多个服务事项，累计服务企业超15万家次。

2.监管模式持续创新，一体化高效化监管深入人心

通过创新智慧监管理念，深化信用应用，推动“无事不扰”，实现“进一次门，查多项事”。依托“双随机、一公开”平台应用，有力支撑各类专项检查、事件核查、跨部门联合检查以及执法办案智慧化高效化，逐步推进市、县、乡等执法部门全覆盖，多部门联合监管常态化。

表1 2024年“双随机、一公开”智慧监管模式应用成效

指标项	2022年	2024年	成效解读
市场监管领域“双随机”检查事项覆盖率（%）	约85%	95%以上	基本实现“进一次门、查多项事”，凡是能纳入随机抽查的都已纳入
跨部门联合“双随机”监管覆盖面（%）	约60%	80%以上	有效解决了“多头执法”、“重复检查”的顽疾，企业迎检次数平均下降40%以上
检查结果公示率（%）	96%	99%以上	检查过程和结果的公开透明，有效杜绝了人情执法、选择性执法，保障了执法的公正性
A级信用企业被抽查频次（年均）	约0.5次	低于0.2次	对守法诚信企业真正做到了“无事不扰”
D级失信企业被抽查频次（年均）	约2.5次	超过4次	将有限的监管资源集中于高风险主体，实现了“精准打击”

3.协同共治逐步深化，跨部门跨地区协同纵深加强

市场监管部门通过与税务、社保、企业等跨部门数据共享，推动违法行为协查、线索及案件移送电子化，推动跨区域协作监管“一次都不用跑”。从发展进程来看，纳入综合监管平台的数据归集项直线上升，跨部门跨地区协同监管纵深开展。比如2025年“双11”期间，湖北襄阳市牵头联合鄂豫陕甘4省19市，成立汉江流域网络市场监管协作联盟，创新建立执法、信用、品牌、风险“四大协同”机制，在网络集中促销等重点时段开展联合监测，排查处置违法线索660余条，推动区域监管从单一执法向综合赋能升级。

表2 2024年全国跨部门综合监管平台建设与应用成效

指标项	2022年	2024年	成效解读
省级综合监管平台平均接入部门数量（个）	8个左右	超过15个	实现了对市场监管、税务、环保、应急、消防、住建等重点监管领域数据的初步整合
纳入综合监管平台的数据归集项（类）	约200项	超过500项	从市场监管、处罚等基础信息，拓展到排污、社保、信贷、用能等多维度数据，为企业精准画像提供了坚实基础
跨部门联合“双随机、一公开”检查发起率（%）	约60%	超过80%	“一次检查、全面体检”成为常态，企业迎检负担大幅降低
通过平台实现线索互移、案件协查数量（万件次）	约10万	超过35万	线上高效协同取代了线下发函、开会，跨部门执法的效率和精准度显著提升

数据来源：《数字中国发展报告》、《中国数字政府发展指数报告》、国家信息中心、数字中国发展报告及多省市实践数据

4.核心技术深度融入，监管效能显著提升

多地积极探索区块链、大模型等新型技术手段高效开展新业态监管，不断提升监管效率。比如石家庄市市场监督管理局，运用DeepSeek大模型整合不同渠道的数据，集成了全区经营主体全生命周期数据，涵盖企业备案信息、行政处罚、消费投诉等12类信息源，实时掌握市场动态，发现潜在违法行为，并对辖区内企业进行风险评估，采取差异化监管措施，实现资源的有效配置。通过DeepSeek大模型，首创“情景式法条匹配”技术，构筑执法决策智库，推动12315热线服务智能化，自动识别并分类消费者投诉，实现高效联动，维护消费者权益。比如南宁市市场监管局以“AI+区块链”技术为核心，针对网络违法信息易删改、易灭失的特点，将区块链存证、数字签名等前沿技术深植监管全流程，运用区块链存证技术，结合“高清截图、全程录屏、数据指纹”三维固证手段，形成不可篡改的完整证据链。

总体来看，“十四五”期间，市场监管依托智慧监管体系建设充分实现监管效能提升、服务优化、风险防控强化与协同治理深化，但同时仍存在数据鸿沟、区域失衡、基层赋能待增强等问题与不足。

贰

“十五五”期间智慧监管的目标思考

（一）回归智慧监管初心的思考

智慧监管理论是Gumnningham和Grabosky在其《智慧监管：设计环境政策》（1998年）一书中提出，指的是“一种包含灵活、富有想象力和创新的社会控制形式在内的多元化监管形式”。其核心内容是治理的八大原则，包括:

其核心理念在于通过技术赋能，实现监管的精细化、智能化和协同化，从而提高政府治理效能，保障公共安全，促进可持续发展。回顾智慧监管理论和实践的初心，信息化只是工具和手段，是提升监管效率的技术红利。智慧的根本目标是实现多主体参与、多维度评价、多工具运用、多效果提升的更加聪明、柔韧、灵活的监管模式。

（二）“十五五”时期智慧监管的展望

“十五五”时期是全新的发展周期，随着经济总量和各类经营主体结构性调整，企业合作和竞争、优胜和劣汰格局深刻演化，线上和线下市场在并行交织中形成复杂生态，商品和服务市场在相互渗透中加快融合，新产业、新业态、新模式不断涌现，全国统一大市场建设中效率和公平、创新和保护的需求更趋多元，智慧监管要适用的场景更加多元，监管内容更加复杂，监管要求更加深刻。

2025年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出要坚持有效市场和有为政府相结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，构建统一、开放、竞争、有序的市场体系，建设法治经济、信用经济，打造市场化法治化国际化一流营商环境，形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序。在新的经济周期下，展望市场智慧监管的前景，笔者有几点思考和建议：

一是强化监管场景系统集成，打造全周期监管链条。

进一步提升市场监管集约化智慧化水平。整合政务服务平台、综合监管信息系统、事中监管系统、专项监管与服务系统、综合执法平台建设，更加强调系统性和协调性，一体化提升智慧监管效率。加大跨部门数据整理力度，进一步破除数据壁垒，强化监管业务场景全周期全链条监管的完整性与统一性。比如在食品安全智慧监管链条上，从单一的面向菜市场、餐饮服务单位的非现场监管升级到从田间地头农产品到市场餐桌上的餐饮外卖全链条溯源与监管，所有涉及生产、流通、消费的环节通过智慧平台全面链接，形成全周期全链条监管闭环。

二是深化人工智能应用，拓展智慧监管场景应用。

加快智慧监管新场景建设与应用。随着大模型、数字孪生、区块链等技术与AI的融合，智慧监管应借助新技术手段向“全域感知、全域预警、全域处置”的更多场景和更高阶段发展。比如结合物联网（IoT）、视频监控、传感器等设备，AI对监管对象进行24小时不间断监测，自动识别违规行为，无需人工值守。比如通过区块链、大数据关联分析，AI自动追溯违规行为的源头（如问题食品的生产厂家、原料供应商、销售渠道）、传播路径和责任主体，生成完整的“证据链”，提升人为取证的效率与精准性。探索实施“AI+监管”行动计划，除了食品安全、“三品一特”安全监管、信用监管等常见领域，智慧监管触角向更多新兴业态和细分领域延伸。比如运用区块链溯源、AI监测等技术构建智能预警系统，实现对市场风险的动态识别与精准处置。通过构建“市场监管智能机器人”，全天候支持业务咨询与办理，提升政府服务水平与效率。

三是赋能基层能力提升，打通智慧“最后一公里”。

随着各类智慧监管平台蓬勃建设和应用，基层市场监管单位在各类平台和APP中的切换也更加频繁，迫切需要各类平台在基层使用中充分整合，实现“一网通查”“一网通办”。中共中央办公厅 国务院办公厅《整治形式主义为基层减负若干规定》提出，要“清理整合面向基层的政务应用程序和严格管理政务应用程序建设”，基层市场监管部门既面临减负的工作要求，也具有赋能提升效率的工作需要。在新周期的市场监管智慧监管顶层设计中，需要充分理解基层工作需求，从使用者角度出发，统筹推进基层报送“一张表”、基层使用“一平台”，通过集约打造智慧监管后台管理，提升基层工作和行政执法便利度。

四是挖掘主体数据价值，赋能区域经济高质量发展。

新经济周期下，充分释放经济增长潜力、发展新质生产力、构建新发展格局是首要任务。市场监管部门掌握市场主体全周期发展数据，涵盖规模体量、产业结构、质量效益、创新能力和贡献水平等渠道和多维度数据，具有对经济发展和产业监测、风险预警的天然数据基础。智慧监管应加强经济研判服务与赋能功能，通过构建全方位、多维度的监管数据监测分析体系，密切关注可能影响地区经济发展的潜在风险和结构性矛盾，如部分行业增长乏力、优质主体外迁、空间资源利用低效、创新潜力不足、内需动力不足等问题，为实施精准调控、优化政策供给、帮扶企业发展奠定数据基础。

END

内容编辑 | 连雪红

文字校对 | 孙昊冉

编　 审 | 王东华

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原标题：《民生智库 | 关于市场监管“十五五”规划智慧监管的目标思考》

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