十五五，十五问｜补齐农村养老服务短板，关键在哪

【编者按】

制定中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。2025年10月，党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。

今年是中国共产党成立105周年，也是“十五五”规划开局起步之年。十四届全国人大四次会议将审查“十五五”规划纲要草案，勾勒国家未来发展蓝图。

值此全国两会召开之际，澎湃新闻紧紧围绕“十五五”规划的主题，推出《十五五 十五问》专题，“国之大者”、“民生关切”都蕴含其中。

今天关注农村养老服务的话题。

与养老服务资源相对集中的城镇相比，农村养老服务面临的形势更需关注。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要（草案）》（以下简称“十五五”规划纲要草案）明确提出，完善城乡养老服务网络。

从“十四五”规划的“健全基本养老服务体系”到“十五五”规划纲要草案“完善城乡养老服务网络”，表述变化中不仅有对农村养老服务体系建设的迫切性要求，也有对农村老人如何养老的关注与回应。

3月7日，民政部部长陆治原在十四届全国人大四次会议民生主题记者会上表示，当前已初步建成覆盖城乡的养老服务“一张网”，未来五年持续建设县级综合养老服务管理平台，拓展区域养老服务中心功能，因地制宜扩大村和社区养老服务设施站点的覆盖面，争取到“十五五”末基本建成县乡村三级养老服务网络。

农村养老服务的短板究竟“短”在何处？与城市相比，差距主要体现于哪些方面？补齐短板，又应从何处破题？围绕上述问题，澎湃新闻采访了多位全国人大代表，探讨农村养老服务的现状与出路。

农村养老服务面临的结构性问题

第七次全国人口普查数据显示，农村60岁及以上人口约1.21亿人，占农村总人口比例为23.81%，比城镇高7.99个百分点。农村人口老龄化程度更深、速度更快，养老问题交织叠加，形势复杂。

全国人大代表、四川省马尔康市敬老院院长格西王姆在接受澎湃新闻专访时表示，和城市老人相比农村老人养老面临照料缺、服务远、保障弱等突出问题。她认为，“农村和城市地区在构建养老服务体系时面临的最大不同是，城市的资源多、密度大，农村是人分散，钱少、缺人，很直观。”

格西王姆从事养老工作已有17年，一线护工的工作也干了10年。今年是她上会的第四年，全国两会期间她提交了“补齐农村养老服务短板”的建议。

格西王姆观察到，普通农村家庭，子女要养家就得到外面去打工，在农村请护工又请不起，送机构又远又贵，只能留老年人在家里面独守，还要帮着做农活。

格西王姆将当前农村留守老人的处境概括为“夹心饼干里面的那一层”，“一面是特困老人，由政府兜底；另一面是有退休工资的退休人员，中间就是广大农村留守老人。”

谈及当前农村老人最迫切的养老需求，格西王姆认为是，有人照顾，看得起病，花钱少。

格西王姆首先提到了人才问题，这也是当前最直观、难解决的。“年轻护理人员不愿下沉到农村。”以她所在的阿坝州为例，地处高原，受收入和待遇限制，稍有文化的年轻人都流向了大城市的养老机构。“大城市工资比较高，工作也没那么累。”

格西王姆直言，“要想让更多的养老护理员留在乡村，提升待遇能解决一大半问题，但不是全部，压力大，社会认可度低，上升空间小也是留不住人的原因。”

“我上会的第一年就提过‘提高护理员的社会认可度’的建议，现在确实在一点点变好。”格西王姆建议，可以像护士节、警察节一样，也设立一个护理员节，让大众更能了解到这个职业存在的意义和价值。

除了留不住年轻的养老护理员，当前一线护理人员年龄偏大、文化程度偏低的问题也亟待解决。

全国人大代表、江苏省南通市常青乐龄护理院院长助理李楠楠观察到，当前养老护理员队伍普遍存在“两偏”现象：年龄偏大、专业能力偏弱。“养老行业护理员普遍年龄都偏大，再就是学历低，专业能力不强，很多人是从农村妇女转变成护理员的。”

格西王姆指出，“一线养老护理员的年龄普遍偏大，文化程度不高，也造成很多一线护理人员考证困难。很多地方，考取养老护理员证书与收入挂钩。有些护理员就是农村妇女，没有文化考不了证，却干着一线最脏最累的活，工资也低。”

格西王姆建议破除唯证唯学历倾向，建立按从业年限涨薪机制，稳定基层护理队伍。“不将职业证书、学历作为护理员涨薪唯一依据，改变政策‘一刀切’问题。建立一线护理员按从业年限逐年增资机制，每满1年月薪增加50—100元，让长期实干者收入逐年提高、生活有盼头。”

同样不可忽视的还有“地理距离”，已成为发展乡村养老产业不可规避的难点。

乡村地区地广人稀，人口居住分散，若照搬城市模式集中建设大型养老机构，不仅投入高、覆盖小，且老年人普遍不愿离开自己的村落，更希望就近养老。格西王姆举例：“在高原山区，建一座大型养老机构，虽然一次性投入大，但实际覆盖的服务半径却很小，床位会出现大量闲置。”

此外，她认为如果盲目照搬城市的“居家上门服务”或“日间照料”模式也不现实，护工上门服务成本高、效率低。“护工都在城市里面，到村里搞服务，来回五六个小时，在村里待两三个小时，能起到什么作用？”

发展就近可及的本土化养老服务

如何解决农村老人的照护难题？格西王姆建议，以行政村为基本单元，发展就近可及的本土化养老服务。以村为单位建设村级互助养老点，将资金集中用于家门口养老服务，不搞远距离、高成本、低效化外来上门服务。每村设立2—3个养老照护公益性岗位，由县级财政全额保障薪酬，公开选聘本村中青年人员上岗。“本土护理员熟悉老人情况、有乡情、有责任心，既能就近照料留守老人，又能实现就地就业、照顾家庭。”

同时，她呼吁健全农村轻度失能、独居、高龄老人兜底照护机制。将农村轻度失能、高龄独居、空巢老人纳入常态化照护与补贴范围，建立简易评估、就近服务、上门帮扶机制，填补现有保障政策未覆盖的空白。

针对部分养老机构“偏远床位空、优质一床难求”的结构性矛盾，格西王姆建议，优化乡镇敬老院布局，提升服务质量，合理确定收费标准，增强机构对农村老年人的吸引力和可及性，真正做到老人愿意入住、住得安心、家属放心。

她还特别强调要破解农村医养结合“两张皮”问题，建议健全乡镇卫生院、村卫生室包联服务农村留守老人机制，推动每周固定上门巡诊，建立健康档案，对失能、失智、慢病老人实行“一人一档、动态管理”，并打通医保报销衔接，推动医疗服务真正下沉到村、到户、到老人身边。

李楠楠认为，当前农村的养老设施设备简陋，缺少护理人员。她建议，农村地区可探索以村为单位的“互助养老”模式，由60多岁的低龄老人照顾80多岁的高龄老人。通过熟人社会的纽带逐步打开社会化养老的通道，为未来长期护理保险等制度落地创造条件。

全国人大代表、湖南省人大社会建设委员会副主任委员华学健在接受媒体采访时谈到，近年来，随着国家大力推进基本养老服务体系建设，我国基层养老服务设施建设得到快速发展。但当前养老服务供给不平衡不充分问题仍然存在，部分地区乡镇敬老院基础设施薄弱、功能配置不齐的问题尚未得到解决。

他认为，首先要做的就是推动养老机构提质增效。他建议从提升基层养老机构的软实力做起，提高村（社区）的照顾服务能力，探索日间养老、村级互助养老等措施，推动乡镇卫生院、村卫生室与养老机构、服务站点深度融合，让养老服务更多向农村基层倾斜。他还呼吁国家出台专项扶持政策，明确将养老资源向欠发达地区和农村倾斜，提升农村智慧养老服务水平。

对体面养老的期待

“这几年我们国家养老发展取得了很明显的进步。我干了17年，我是最大的见证者。”谈到敬老院这几年发生的变化，格西王姆说，以前我们敬老院就只管老年人吃饱、住暖。现在不仅管吃饱、住暖，还要关心他们的身心健康。“敬老院现在24小时有热水、有地暖，每个房间都有WiFi。还有活动室，有电影院，有台球室，有按摩椅。我非常切身地体会到，变化在一点一点往前走，真的很好。”

在与老人打交道的17年里，格西王姆敏锐地觉察到，如今的老人和过去有很大不同。“现在的老人更讲究体面。院里的老人并不愿意总躺在床上，每天都想坐在轮椅上出门晒太阳，出门的时候还会要求把他衣服穿得好一点、头发梳得好看一点。”

这种对“体面”的追求，被格西王姆解读为老人们更希望有“尊严”。她在院里给不能自理的老人窗前种上格桑花，“老人一打开窗帘就可以看花”；给能自理的老人弄了菜园子，让他们种菜，“希望他们有个盼头”。在她看来，农村养老服务的升级，不只是设施的改善、服务的覆盖，更是对老人精神需求的回应。“有人陪、有事做、被尊重，这也是老人们最需要的。”

当前人工智能快速发展，格西王姆所在的敬老院已经开始在实际运营中使用相关设备。目前应用较为成熟的智能养老产品主要集中在安全监测和应急响应方面。“我觉得智能设备确实能帮忙，比如呼叫器、定位手环和监测床垫。确实在一定程度上减轻了护理人员的压力，也能有效防范意外发生。”

“是否想过未来护工会被机器人替代？”格西王姆坦言，养老服务的本质是人，人才是照护的核心，智能设备只是工具，“可以让机器人负责安全，人提供有温度的陪伴，我觉得这样的搭配是最好的。”

从一名一线的护理员成长为一名人大代表，格西王姆坦言，“一线的经验就是我最大的底气，因为我知道老年人真正缺的是什么？护工的难与累在哪里？政策卡在了哪一步？当代表以前，我只需要照顾好敬老院里的几十位老人，现在我要想着所有农村的老人，替他们说话，推动更有利于他们的政策落地。”

格西王姆描述了在她心中最理想的画面。“我老了以后，也希望能在家门口养老，有本村的年轻人照顾，吃上热饭，还有人上门护理，生病也有人管。没事还可以晒晒太阳、跳跳舞，和从小一起长大的朋友在一个地方养老，一起聊天，很幸福。”