谁在领跑，谁在突围？ ——从34份《政府工作报告》看中国智能经济新形态

文｜李恩汉 综合开发研究院（中国·深圳）通证数字经济研究中心主任，经济学博士后

2026年，“人工智能”连续第三年被写入国务院政府工作报告。但这一次——从“深化人工智能研发应用”到“持续推进‘人工智能+’行动”，再到“打造智能经济新形态”——措辞发生的微妙变化不仅是表述的升级，更意味着中国AI发展进入了一个全新阶段，即技术突破的“从0到1”已基本完成，接下来是产业落地的“从1到N”，最终目标是构建一个以AI为核心驱动力的经济新生态。这一国家层面的战略升级，也在地方部署中得到全面呼应，31个省级行政区，以及深圳和杭州两地的2026年政府工作报告，共同勾勒出一幅波澜壮阔的中国人工智能发展全景图。

一、国家战略升级：“智能经济新形态”的深层含义

2026年国务院政府工作报告首次提出“打造智能经济新形态”，这一表述值得仔细揣摩。

所谓“智能经济新形态”，其核心内涵可从报告中的配套表述中窥见一斑：深化拓展“人工智能+”、促进新一代智能终端和智能体加快推广、推动重点行业领域人工智能商业化规模化应用、培育智能原生新业态新模式。这一系列部署勾勒出一个清晰的战略路径——AI不再是实验室里的技术概念，而是要成为驱动经济增长的“新引擎”。

支撑这一战略的基础设施也在同步升级。报告明确提出“实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程”，这意味着国家正在从算力供给端进行系统性布局。与此同时，“建设高质量数据集”“完善人工智能治理”等表述，则体现了对AI发展基础制度环境的重视。

值得关注的是，报告将数字经济核心产业增加值占GDP比重的目标设定为12.5%。这一目标背后，是对AI产业规模的明确预期——按照当前国民经济总量测算，这将是一个以万亿计数的庞大市场。

从“人工智能+”到“智能经济新形态”，国家战略的升级逻辑清晰可见，前两年解决“有没有”的问题，今年开始解决“强不强”的问题。如果说前几年的重点是技术研发和单点突破，那么今年的重点则是生态构建和规模化应用。

二、地方布局图谱：四大梯队的差异化竞合

翻开31个省份及深圳、杭州的政府工作报告，一个明显的特征是，没有两个地方的AI战略是完全相同的。这种差异化布局，正是中国AI发展最健康的生态特征。

（一）全球引领型——北京、上海、深圳、杭州

这四个城市构成了中国AI发展的最前排，但它们的路径选择各不相同。

北京的定位最为清晰，“备案上线大模型数量稳居全国首位”。这一表述背后，是北京作为全国AI研发中心的实力彰显。同时，北京提出“建设国家人工智能应用中试基地”“创新开展政务领域大模型示范应用”，显示出其在AI合规监管和政务应用方面的先行先试角色。

上海则选择了“资本+要素”的双轮驱动路径，“设立国家人工智能产业投资基金”“三大先导产业规模突破2万亿元”。上海正在发挥其国际金融中心的优势，从资本层面撬动AI产业发展。同时，“加强算力设施、行业语料、垂类模型布局”的表述，显示出上海对AI底层要素的深度把控野心。

深圳的目标最为宏大，“加快建设全球人工智能先锋城市”。深圳的特色在于“全栈自主可控”，即从算法理论、模型架构到智算芯片、基础软件、智能机器人，深圳要在AI全产业链上实现自主可控。“鹏城云脑Ⅲ”“国家超算深圳中心二期”等重大基础设施的建设，为这一目标提供了坚实底座。

杭州则锚定打造全球领先人工智能创新高地，明确“全力建设人工智能创新发展第一城”。其特色在于民营引领、商业落地、制度护航，坐拥阿里千问、DeepSeek等全球领先通用大模型，以高增长的核心产业规模彰显商业化实力，更以创新专项立法、开放海量应用场景打造独特制度优势。人工智能开源枢纽、医疗应用中试基地建设与千亿级科创投入，共同支撑其从电商之都向AI创新策源地加速跃迁。

（二）区域枢纽型——广东、江苏、湖北、四川、陕西

广东、江苏、湖北、四川、陕西等省份的共同特点是，在特定区域内具有辐射带动作用，且形成了独特的差异化优势。

广东的战略最为务实。不同于北京上海对通用大模型的追逐，广东明确提出“培育垂直领域大模型和场景专用小模型”“加快建设具身智能训练场”。这种“世界工厂向具身智能进阶”的路径，与广东庞大的制造业基础高度契合。

江苏则将目光投向了最“硬”的领域——“聚力突破AI芯片和大模型等关键技术”。在AI芯片这一“卡脖子”环节，江苏试图扮演“实体后盾”的角色。同时，“开展‘人工智能+制造’诊断行动”的表述，显示出江苏服务实体经济的鲜明导向。

湖北正在构建“中部算力枢纽”。“建设武汉、宜昌、‘襄十’三大算力圈”的部署，利用湖北“九省通衢”的地理优势，打造华中地区的数据调度中心。

四川将AI提升为“一号创新工程”，同时特别提出“完善适应人工智能技术发展促进就业创业的措施”。这种“拥抱技术变革与保障就业底线”的平衡思维，体现了四川作为人口大省的治理智慧。

（三）特色突围型——山东、福建、安徽、重庆、辽宁等

更值得关注的是采取特色突围的省份，它们没有盲目追逐通用大模型，而是选择了因地制宜的差异化路径。

辽宁提出“研发垂直行业大模型超80个”，直指钢铁、装备制造等重工业领域的智能化改造；山西聚焦“煤炭方向国家人工智能应用中试基地”，试图用AI技术解决煤矿安全这一历史性难题；广西则依托地缘优势，“高标准建设中国—东盟国家人工智能应用合作中心”，将中国AI技术推向东南亚市场。在农业领域，黑龙江作为国家粮食安全“压舱石”，提出建设“国家‘人工智能+农业领域中试基地’”，探索AI赋能现代化大农业的创新路径；河南同样将AI中试基地定位于“医疗”和“农业”，用AI赋能农业以守住国家粮食安全底线。

（四）底座支撑型——甘肃、贵州、内蒙古、宁夏、西藏等

这些省份共同构成了中国AI发展的“战略后方”。

甘肃提出打造“AI产业绿色智算保障基地”，贵州力争“打造100个以上人工智能大模型典型应用场景”，内蒙古发挥“东数西算”枢纽优势，西藏建成“雅江1号”智算中心。这些省份依托丰富的绿色能源和适宜的气候条件，承接东部地区的算力需求，“东数西算”战略正在从规划变为现实。

三、典型案例深度解析：五个值得关注的样本

在全国AI布局中，有几个案例特别值得关注，它们代表了中国AI发展的不同路径选择。

样本一：深圳的“全栈自主可控”野心

深圳政府工作报告中的这一段落，值得全文引用，“加强全栈自主可控人工智能软硬件生态建设，集中力量攻坚算法理论、模型架构、智算芯片、基础软件、智能机器人等核心技术；建好用好鹏城云脑Ⅲ等国家人工智能重大训力基础设施、国家超算深圳中心二期，打造世界一流超智融合新范式。”

“全栈自主可控”——这四个字的分量极重。它意味着深圳不满足于在应用层做创新，而是要在AI的每一个核心环节都实现自主可控。从算法到芯片，从软件到硬件，深圳要构建一个完整的、不受制于人的AI产业生态。

“鹏城云脑Ⅲ”的建设，为这一目标提供了算力底座。作为国家人工智能重大训力基础设施，它将与深圳庞大的制造业基础结合，推动“具身智能”技术的规模化应用。

样本二：杭州的“制度驱动型”创新范式

在所有城市中，杭州的AI战略有一个独特的关键词“立法”。

“加快推进《杭州市创新活力之城促进条例》立法”，在中国地方政府工作报告中，明确提出为“创新活力”进行专门立法的城市，杭州是独一份。这种“立法先行”的思维，体现了杭州试图用制度保障创新的决心——“三个15%”财政科技投入增长机制，用制度确保政府对科技的投入不会因领导更替而波动；“1+2+33+7+N”高能级科创平台矩阵，用制度构建从基础研究到产业应用的全链条创新体系；“产业大脑+未来工厂”模式，用制度推动制造业数字化转型。

这种制度驱动的路径，与杭州坐拥阿里、DeepSeek等全球顶尖AI企业的产业土壤密不可分。制度创新降低了企业创新的制度性交易成本，平台经济与AI的深度融合自然发生，杭州正在推动“平台+产业”双向赋能，让平台经济从规模驱动转向创新驱动。

样本三：安徽的“AI for Science“探索

安徽省政府工作报告中的这一表述颇为引人注目，“高水平组建AI物质创制中心”。

所谓“AI物质创制”，是指利用人工智能技术辅助新材料、新物质的发现与合成。这一方向的布局，体现了安徽依托中科大等科研优势，抢占“AI for Science”（人工智能驱动科学研究）这一前沿领域的战略意图。

更具突破性的是，安徽提出“用人工智能改革招投标机制”。这一举措直指传统招投标领域的痛点——信息不对称、人为干预空间大。用AI算法替代人工评审，不仅提高效率，更能从制度层面压缩权力寻租空间。这种“技术驱动制度变革”的思路，展现了极强的治理创新魄力。

样本四：重庆的“超大城市治理”实验

重庆提出了一个独特的概念，“建成超大城市治理大模型”。

重庆是中国面积最大、人口最多的直辖市，地形复杂、山城特色鲜明。传统的城市治理手段难以应对这种复杂性。重庆提出建设“超大城市治理大模型”，本质上是要为山城量身打造一套AI驱动的城市治理解决方案。

与此同时，重庆还提出优化“AI+智慧文旅”综合场景。这一部署与其“8D魔幻城市”的文旅IP形成呼应——用AI技术进一步放大网红城市的经济效益。“超大城市治理+文旅流量变现”的双核战略，体现了重庆对自身禀赋的精准把握。

样本五：新疆的“以场景换产业”策略

新疆的AI战略表述颇为独特，“探索典型场景开放机制”。

新疆幅员辽阔，拥有风光电能源调度、跨境物流、智慧边防、广袤农业等极具特色的“超级场景”。通过主动开放这些场景，新疆旨在吸引内地的AI算法公司带着资金和技术西进落地。

这是一种聪明的策略。相比于直接投入巨资建设AI研发能力，新疆选择了一条更务实的路径，即用独特的应用场景换取产业落地。在AI时代，高质量的场景数据本身就是稀缺资源。新疆的这一策略，为其他地区提供了有益借鉴。

四、趋势研判：从这份报告看中国AI的未来

综合31个省份和两大重点城市的政府工作报告，可以提炼出几个值得关注的趋势：

第一，垂直化成为主流选择。除了北京、上海、深圳、杭州等少数城市仍在追逐通用大模型外，绝大多数省份选择了垂直行业模型的路径。辽宁的80+工业模型、福建的县域轻工模型、山西的煤炭模型、广西的糖业模型、黑龙江的农业模型——这种“因地制宜”的选择，体现了地方政府对AI产业规律的深刻认知。

第二，算力布局呈现“西进”态势。甘肃、贵州、内蒙古、宁夏等西部省份，正在依托丰富的绿色能源和适宜的气候条件，承接东部地区的算力需求。“东数西算”战略正在从规划变为现实，全国一体化的算力网络正在成型。

第三，“AI+实体经济”成为最大公约数。无论是制造业大省江苏、广东，还是老工业基地辽宁、吉林，都将制造业智能化作为AI应用的首要场景。与此同时，黑龙江、河南等粮食主产区则率先探索“AI+农业”的创新应用。这与工信部等八部门发布的《“人工智能+制造”专项行动实施意见》形成呼应，预示着实体经济将成为AI落地的首要战场。

第四，治理与创新并重的理念日益清晰。从国务院的“完善人工智能治理”，到北京的大模型备案管理，再到深圳提出“加强人工智能治理和国际合作”，各地越来越意识到：没有治理的创新走不远，没有创新的治理管不住。试错容错机制的建立，将为AI创新提供更为宽松的政策环境。

2026年的地方政府工作报告，勾勒出中国AI发展的一幅全景图：既有北京、上海、深圳、杭州这样的全球竞争者，也有辽宁、山西、广西、黑龙江这样的特色突围者；既有通用大模型的技术攀登，也有垂直应用的务实深耕；既有算力基础设施的全国布局，也有治理规则的前瞻探索。

这种多层次、差异化的发展格局，正是中国AI产业最健康的生态特征。它不是一场零和博弈，而是一场各就各位、各展所长的协同演进。

“打造智能经济新形态”——当这一目标从国务院政府工作报告落实到31个省级行政区及深圳、杭州等重点城市的具体部署中，我们有理由期待，一个以AI为核心驱动力的经济新生态，正在加速到来。