【观点追踪】张成刚：十五五规划"新就业形态"相关内容解读

以下文章来源于中国新就业形态研究中心 ，作者张成刚

中国新就业形态研究中心.

中国新就业形态研究中心官微。中国新就业形态研究中心是聚焦于新质生产力、数字经济与平台经济背景下新就业形态研究的智库机构，紧扣国家战略和政策方向，重点关注新就业形态、人工智能对就业影响、灵活就业发展等领域

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一、导语

近日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》正式发布，对接下来五年我国，对未来五年我国经济社会发展作出系统部署。围绕新就业形态，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出："支持和规范发展新就业形态""健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度""探索加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设有效途径"。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出："推动灵活就业、新就业形态健康发展""提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率""加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设"。上述重要部署，在"十五五"规划中得到了进一步展开和制度化表达，是中央关于新就业形态相关部署在中期发展规划中的进一步落实和系统呈现。

中国新就业形态研究中心十多年来持续关注新就业形态发展，围绕平台用工、劳动权益、社会保障、职业伤害保障、群体治理、公共服务接入等问题开展了系列研究，形成了较为扎实的政策跟踪和理论积累。站在"十五五"开局部署的重要节点上，对规划纲要中与新就业形态、新就业群体有关的表述作出系统解读，有助于准确把握中央部署，也有助于为地方实践、政策研究和社会传播提供较为权威的参考。围绕"新就业形态"和"新就业群体"撰写本篇解读，既是回应国家重大战略部署的需要，也是对我国平台经济、数字经济持续发展背景下劳动形态深刻变化的一次梳理。

二、十五五规划中与"新就业形态、新就业群体"相关的内容及位置

从纲要全文看，相关内容主要集中在第十二篇"加大保障和改善民生力度"，尤其是第四十一章"促进高质量充分就业"和第四十三章"健全社会保障体系"。此外，在平台内各主体共赢发展、提振消费、新型城镇化、住房保障、基本公共服务和社会治理等部分，也有若干对新就业群体具有直接支撑意义的重要安排。

1. 直接表述"新就业形态、新就业群体"的核心内容

第五篇 第十五章"大力提振消费"第一节"夯实居民消费基础"鼓励支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险

第十二篇 第四十一章"促进高质量充分就业"第一节"强化就业优先政策"推动灵活就业、新就业形态健康发展

第十二篇 第四十一章 第三节"加强就业服务和劳动者权益保障"健全灵活就业、新就业形态劳动者权益保障制度；推动平台企业公平制定劳动规则、依法合规用工，构建和谐劳动关系

第十二篇 第四十三章"健全社会保障体系"第一节"稳步提高社会保障水平"提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率，合理确定缴费基数，明晰用工方和平台企业缴费责任；扩大失业、工伤等社会保险覆盖面，建立健全职业伤害保障制度

第十四篇 第五十四章"完善社会治理体系"第二节"提升新兴领域治理效能"加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设；加强新就业群体服务管理和关心关爱

2. 与新就业群体密切相关的制度支撑内容

第四篇 第十四章"营造健康有序的发展生态"第二节"完善科学有效监管机制"

推动平台经济创新和健康发展，加强平台企业数据、算法、流量和规则监管，促进平台企业和平台内经营者、劳动者共赢发展。

第九篇 第三十一章"深入推进以人为本的新型城镇化"第一节"科学有序推进农业转移人口市民化"稳步提高农民工参加城镇职工社会保险比例；推动更多城市将符合条件的未落户常住人口纳入公租房保障范围

第十二篇 第四十四章"推动房地产高质量发展"第一节"完善住房保障体系"支持灵活就业人员参加住房公积金制度

第十二篇 第四十五章"稳步推进基本公共服务均等化"第二节"全面推进常住地提供基本公共服务"逐步将未落户常住人口纳入常住地儿童关爱、社会救助等范围

3. 对上述条文的整体判断

把这 9 处内容放在一起看，可以发现"十五五"规划对新就业形态、新就业群体的表述已经形成了一个较为清晰的政策链条。

首先，在就业层面，规划明确承认新就业形态在扩大就业容量、稳定重点群体就业中的重要作用，并提出"推动灵活就业、新就业形态健康发展"。这意味着，新就业形态不再被视为边缘性的补充形式，而被纳入高质量充分就业的整体布局。

其次，在劳动治理层面，规划提出"健全灵活就业、新就业形态劳动者权益保障制度"，强调平台企业公平制定劳动规则、依法合规用工。这表明政策重点已由单纯支持平台经济发展，进一步转向规则治理、权益保护和用工规范。

再次，在社会保障层面，规划不仅强调提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率，而且明确提出明晰缴费责任、建立健全职业伤害保障制度，表明新就业群体社会保障制度建设正在从试点探索迈向制度化推进。

同时，规划还把相关安排延伸到了消费和预期层面。在"夯实居民消费基础"部分，专门提出鼓励支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险。这说明新就业群体的参保问题，已经不仅是劳动保护议题，也被纳入稳预期、扩消费、夯实内需基础的宏观政策框架。

此外，在公共服务层面，规划通过住房公积金制度、常住地公共服务和社会救助安排，回应了新就业群体流动性强、户籍地与就业地分离、城市融入难度大的现实问题。

最后，在社会治理层面，规划把"新就业群体"明确纳入党建引领、服务管理和关心关爱体系，说明国家对这一群体的认识已经超越单纯的就业和保障对象，而进一步上升为基层治理、政治引领和社会整合的重要对象。

三、如何理解"新就业形态"和"新就业群体"

1. "新就业形态"是什么

新就业形态指的是互联网平台凭借移动互联网、大数据、人工智能等数智技术进行劳动者与服务消费需求大规模、大范围的组织、调配、任务分派等活动，实现劳动者和消费者直接对接的就业形态（张成刚，2024）。它至少具有四个鲜明特点。

一是就业组织方式平台化。劳动者通过平台接单、派单、评价和结算，劳动组织过程越来越依赖数字平台。

二是就业关系灵活化。标准劳动关系、合作关系、承揽关系、众包关系等多种形式并存，传统劳动关系边界被不断重塑。

三是劳动过程弹性化。工作时间和工作地点看似更灵活，但收入、订单和劳动强度又往往高度依赖平台规则。

四是管理方式算法化。评分、抽成、派单机制、履约时限等平台规则，对劳动过程具有越来越强的控制力。

因此，"新就业形态"并不只是"灵活就业"的同义词，而是数字平台经济发展到一定阶段后形成的一类新型劳动组织方式。

2. "新就业群体"是谁

在近年的官方语境中，"新就业群体"通常是围绕新就业形态形成的劳动者群体，典型代表包括外卖配送员、快递员、网约车司机、网络货运司机、同城货运配送员、平台家政服务人员，以及其他依托平台规则和数字订单系统获取工作的劳动者。

从更广义的社会治理和党建语境看，"新就业群体"还常常延伸至一部分网络主播、即时零售配送员、社区团购配送人员等平台依附性较强的新型劳动者。也就是说，"新就业群体"在政策上并不是一个狭义的职业概念，而是一个兼具就业、治理和社会属性的政策概念。

3. 新就业群体的几个典型特征

结合"十五五"规划的表达和近两年政策，可以把新就业群体的现实特征概括为五个方面。

第一，规模持续扩大。新就业形态已经成为吸纳就业的重要渠道，不再是边缘性的就业形式。

第二，流动性明显增强。很多劳动者在就业地、居住地、户籍地之间分离，跨地区流动特征明显。

第三，内部分化十分突出。有的是全职依赖平台收入，有的是兼职补充型；有的是平台直接组织，有的是外包、加盟、合作商管理。

第四，权益风险相对集中。工时过长、规则不透明、报酬波动、劳动关系模糊、参保不足，是这一群体最典型的现实问题。

第五，城市融入面临门槛。住房、公积金、子女教育、社会救助、常住地公共服务等方面，长期存在制度接入不充分的问题。

4. 为什么十五五规划要同时写"新就业形态"和"新就业群体"

这是因为两者本来就是同一个问题的两个侧面。

"新就业形态"强调的是就业方式、平台机制和产业组织形态，关注的是这种劳动形态如何形成、如何发展、如何规范。"新就业群体"强调的则是劳动者主体，是被这种就业方式塑造出来并承担相应风险、创造相应价值的人。

如果只写"新就业形态"，容易停留在产业发展和就业容量层面；如果只写"新就业群体"，又容易停留在民生保障和社会救助层面。规划把二者放在一起，实际上是在表达一个更完整的判断：既要承认新就业形态在扩大就业、促进发展中的现实功能，也要正视新就业群体在权益保护、社会保障、公共服务和社会治理中的现实需求。

5. 为什么"提升新兴领域治理效能"这一部分尤其重要

在所有相关表述中，"第十四篇 第五十四章'完善社会治理体系'第二节'提升新兴领域治理效能'"具有特别重要的意义。因为前面有关"促进高质量充分就业""健全社会保障体系"的内容，主要属于就业和社保政策；而这一部分则把"新就业群体"明确纳入社会治理和党建工作体系。

这说明，新就业群体在"十五五"规划中的定位具有三重属性。

第一，他们是就业形态变化中的劳动者，是稳就业的重要承载者。

第二，他们是社会保障制度需要重点覆盖的人群，是制度扩面的重要对象。

第三，他们也是需要加强联系、服务、管理和政治引领的新兴社会群体。

正因为如此，分析"十五五"规划中的新就业群体，不能只看劳动法和社保政策，也必须看到基层治理、党建覆盖、群体服务和社会整合这一层更深的含义。

6. 为什么"鼓励支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险"放到了"夯实居民消费基础"一节

"第五篇 第十五章'大力提振消费'第一节'夯实居民消费基础'"中提出，鼓励支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险。表面上看，这一部分是消费政策；但从政策逻辑上看，恰恰揭示了新就业群体保障问题在宏观经济层面的重要意义。

这说明，国家在"十五五"时期对新就业群体参保问题的理解，已经不只是"为劳动者提供保护"，而是进一步上升为"稳定居民收入预期、增强消费信心、夯实内需基础"的重要条件。换句话说，新就业群体的保障水平，不仅关系社会政策效果，也关系扩内需和稳预期的宏观经济效果。十五五期间，大概率会出台由平台企业缴纳职工保险企业部分的相关法律法规，但缴费比例可能有所调整。

四、近两年相关政策梳理：从"支持发展"走向"制度治理"

近两年的政策演进，与"十五五"规划中的相关表述是前后衔接、彼此支撑的。2024 年至 2025 年围绕新就业形态、新就业群体出台的一系列政策安排，已经为"十五五"规划中的制度表达提供了现实基础。

1. 2024 年 2 月 23 日：新就业形态劳动者权益保障进入细化阶段

2024 年 2 月 23 日，人力资源社会保障部办公厅印发三份重要文件：

• 《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》

• 《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》

• 《新就业形态劳动者权益维护服务指南》

这组三个文件的重要意义在于，它们把"保护新就业形态劳动者权益"从原则性要求推进到具体执行层面，重点回应了平台劳动者工作时间过长、劳动报酬是否合理、平台算法和抽成规则是否需要公开、劳动者争议发生后如何维权等现实问题。

它们与"十五五"规划中"健全灵活就业、新就业形态劳动者权益保障制度""推动平台企业公平制定劳动规则、依法合规用工"的表述形成了呼应。

2. 2024 年 11 月 11 日：权益协商机制开始被明确推动

2024 年 11 月，全国总工会、人力资源社会保障部等四部门联合印发《新就业形态劳动者权益协商指引》。

该文件强调围绕平台劳动者的治理，企业、工会和劳动者代表之间建立协商机制。这与"十五五"规划中有关规则治理、劳动关系协商协调机制建设的表述高度一致。

3. 2025 年 1 月：社会保障可及性开始出现实质突破

2025 年 1 月，国家医保局明确放开非本地户籍灵活就业人员在常住地、就业地参加基本医疗保险的户籍限制。同月发布的《全国统一大市场建设指引（试行）》也提出，取消在就业地参保的户籍限制，完善社保关系转移接续政策。

对大量新就业群体而言，现实障碍往往并不只是有没有制度，而是能不能在就业地、常住地进入制度。户籍限制放开、转移接续优化，意味着制度可及性正在明显提升。这与"十五五"规划中常住地提供基本公共服务、提高参保率、完善转移接续的部署形成了高度一致的政策逻辑。

4. 2025 年 1 月 24 日：职业伤害保障试点覆盖面显著扩大

2025 年 1 月公开信息显示，截至 2024 年底，全国新就业形态人员职业伤害保障试点累积参保人数达到 1038 万人。该数据表明，职业伤害保障已经从小范围探索进入大规模运行阶段。"十五五"规划明确提出"建立健全职业伤害保障制度"，正是建立在这一试点基础之上。对新就业群体而言，职业伤害保障之所以成为关键突破口，原因在于它比传统劳动关系认定更具可操作性，也更契合外卖骑手、司机、即时配送人员等群体的现实风险特征。

5. 2025 年 3 月 5 日：政府工作报告将新就业群体权益保障置于宏观政策层面

2025 年 3 月 5 日发布的政府工作报告明确提出，要"加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障，推进扩大职业伤害保障试点"。这说明，新就业形态和新就业群体问题已经不再只是部门专项政策问题，而是进入了年度宏观经济和民生政策部署。

6. 2025 年 7 月：职业伤害保障试点扩围，进入加速阶段

2025 年 7 月 1 日起，新就业形态人员职业伤害保障试点进一步扩围。公开报道显示，试点范围、平台覆盖和后续扩展安排都明显前移。这意味着，"十五五"规划中提出的"建立健全职业伤害保障制度"已经进入加速推进期。可以预见，职业伤害保障将在"十五五"时期从试点性制度逐步走向更稳定、更规范、更广覆盖的常态制度。

五、把十五五规划与近两年政策放在一起看

把"十五五"规划中的相关表述与近两年政策演进放在一起看，可以形成几个较为明确的判断。

第一，新就业形态将继续被视为稳就业的重要渠道。"十五五"规划明确提出推动新就业形态健康发展，说明政策并不否定其就业吸纳功能，而是将其继续纳入高质量充分就业框架。特别是在服务业、新兴领域和平台经济持续发展的背景下，新就业形态仍将是扩大就业、稳定重点群体就业的重要空间。

第二，政策重点已经从"有没有岗位"转向"岗位质量怎么样"。过去，社会讨论往往更多关注平台经济吸纳了多少劳动者；而现在，政策越来越关注这些岗位是否有基本劳动标准、劳动者能否获得合理报酬、休息权、协商权、救济权和参保权。这是"健全权益保障制度""推动平台企业公平制定劳动规则、依法合规用工"的核心含义。

第三，新就业群体正在从"特殊群体"转向"制度内劳动者"。从参保扩面、职业伤害保障，到住房公积金、常住地公共服务、社会救助，再到消费与预期稳定，国家正推动新就业群体逐步进入更完整的制度体系。这意味着，其政策定位正在从"例外性安排"走向"制度性吸纳"。

第四，新就业群体同时也正在从"分散个体劳动者"转向"被治理体系识别的社会群体"。特别是"提升新兴领域治理效能"部分表明，国家对新就业群体的认识，已经不再停留在平台上的劳动个体，而是把他们视为需要党建覆盖、政治引领、服务管理和关心关爱的一个新兴社会群体。这一点，是理解"新就业群体"提法区别于"新就业形态"提法的关键。

第五，平台企业的责任边界将越来越清晰。无论是平台规则公示、报酬和工时管理，还是社保缴费责任、职业伤害保障、权益协商机制建设，政策都在不断压实平台责任。未来"十五五"时期，平台企业从"撮合者"向"负有治理责任的组织者"转变，将是一个重要趋势。

第六，新就业群体参保问题已经被纳入"夯实居民消费基础"的宏观框架。这意味着，对新就业群体的保障不仅是社会政策议题，也是扩大内需、稳定预期、增强消费能力的重要经济政策议题。保障水平越稳定，收入预期越可预见，消费能力就越有基础。

第七，"新就业形态"和"新就业群体"并不是两个彼此分离的议题，而是同一问题的两个维度。前者强调就业组织方式，后者强调被这种组织方式塑造出来并承担风险的劳动者群体。只有把二者放进同一个分析框架，才能准确理解"十五五"规划的制度意图。

六、结论

综合来看，"十五五"规划中关于新就业形态、新就业群体的相关表述，已经呈现出明显的系统性和整体性，形成了一条完整的政策逻辑：在就业政策上承认其重要性，在消费政策上把参保和预期稳定纳入扩大内需逻辑，在劳动治理上强调规则与责任，在社会保障上推动参保扩面和职业伤害保障制度化，在住房和公共服务上推动制度接入，在社会治理上强化党建覆盖、服务管理和关心关爱。

"十五五"时期，中国对新就业形态的政策主线，将是'继续发展、更加规范'；对新就业群体的政策主线，将是'扩大覆盖、提升保障、加快融入、强化治理'。

七、参考资料

1. 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》

2. 《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，2024 年 7 月 18 日

3. 中国政府网，2024-02-23，《维护新就业形态劳动者权益又添新政策》

4. 中国政府网，2024-02-23，《人力资源社会保障部有关司局负责同志解读新就业形态劳动者权益保障指引指南》

5. 全国总工会等四部门，2024-11-11，《新就业形态劳动者权益协商指引》

6. 中国政府网，2025 年 1 月，关于取消就业地参保户籍限制、完善社保转移接续的相关报道和政策解读

7. 中央社会工作部，2025-01-24，《2024 年 1038 万人参保新就业形态人员职业伤害保障试点》

8. 中国政府网，2025-03-05，政府工作报告关于"加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障，推进扩大职业伤害保障试点"的相关报道

9. 2025 年 7 月有关新就业形态人员职业伤害保障试点扩围的公开报道

10. 张成刚，《时代的重铸、新就业形态与去产能职工再就业》，首都经济贸易大学出版社，2024 年 6 月，北京。

来源：中国新就业形态研究中心