湾区评论｜海湾经济赋能海岸带协调发展的创新实践研究——以广东为例

2025年中央经济工作会议提出“加强主要海湾整体规划，推动海洋经济高质量发展”，标志着我国海洋经济发展从“宏观区域布局”向“微观地理单元深耕”转型。作为全国海岸线最长、海洋经济总量连续30年领跑全国的省份，广东以“六湾区一半岛”空间布局为基础，正全力谋划“十五五”发展蓝图。文章基于我国海域管理提出制度供给与用海需求的现状，结合广东海洋发展实际从理论和实践层面厘清湾区经济与海湾经济的差异化定位，深化海域综合利用与制度创新，全力破解海岸带协调发展难题。具体聚焦区域协调发展一般规律，既认识到大尺度空间层面资源禀赋差异性，又认识到均质化小尺度地理单元实现超越的可能性，将生态价值、人均指标和公共服务纳入核算，构建实现机制，秉承特色资源特色化理念，推动海洋资源向现实生产力转化，通过海洋要素高水平供给推动海洋经济高质量发展。

文｜胡振宇 综合开发研究院（中国·深圳） 前海分院副院长、可持续发展与海洋经济研究所所长，深圳市城市规划委员会委员，博士、研究员

一、问题的提出

（一）研究背景与研究框架

海洋经济是国民经济的重要增长极，海岸带作为陆海统筹的核心载体，其协调发展直接关系到区域经济均衡性与可持续性。近年来，中央高度重视海洋经济发展与区域协调，先后出台多项政策推动海岸带综合治理与海洋经济高质量发展。2025年中央经济工作会议明确将“加强主要海湾整体规划，推动海洋经济高质量发展”纳入2026年经济工作的重点任务之一，标志着我国海洋经济发展从“宏观区域布局”向“微观地理单元深耕”转型，为沿海省份破解海岸带发展不平衡问题提供了方向。

我国海域管理的制度演进可划分为三个阶段：第一阶段是平面化粗放管理阶段。2002年《中华人民共和国海域使用管理法》施行，确立了海域国家所有权和有偿使用制度，标志着我国海域管理从“无序”走向“有序”，但用海依据是海洋功能区划，管理模式以“平面化”为主，同一海域设立一项使用权，难以适配多元用海需求；第二阶段是立体化探索试点阶段（2010年代末—2020年代初）。随着用海矛盾加剧，2019年中办、国办《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》首次明确“探索海域使用权立体分层设权”，国务院后续相关文件持续强化这一要求，江苏连云港、福建福鼎等多地开展立体确权试点，实现“水面+水体+海床”分层利用探索，打破了平面管理的局限；第三阶段是精细化全域推进阶段。2023年自然资源部《关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》发布，标志着立体设权制度在全国全面推开，这一阶段的核心突破是海域详细规划的出现，与国土空间规划体系衔接，强调陆海统筹和智慧化管理，海南三亚、广东深圳等地率先出台地方海域详细规划，推动管理从“原则性管控”向“精准化赋能”转型。

广东作为海洋大省，拥有4084.5公里大陆海岸线（全国首位）、1963个海岛，海域面积41.93万平方公里，具备发展海洋经济的天然优势。自20世纪90年代起，广东海洋经济总量连续30年位居全国首位，2024年海洋生产总值突破2万亿元，形成了以海洋渔业、海洋交通运输业、海洋装备制造业、滨海旅游业为核心，海洋生物医药、海上风电等新兴产业快速崛起的产业体系。同时，广东将海洋经济发展与“百千万工程”深度绑定，把海岸带协调发展作为推进城乡区域协调的重要抓手，未来可通过发展海湾经济，进一步激活粤东西北沿海县域活力，推动形成“核带联动、陆海统筹”的发展格局。

本文围绕“现状—问题—理论—对策—启示”逻辑，梳理广东海洋经济发展成就与海岸带协调发展、海域综合利用中的突出问题，从“怎么看、怎么算、怎么干”三个维度构建海湾经济破局的理论框架，梳理海域综合利用的制度演进与实践需求，提出广东以海湾经济与海域综合利用协同破解海岸带协调发展的实践路径，吸纳海域管理创新的有效经验，并提出对国家海洋经济高质量发展与区域协调的启示。核心目标是明确海湾经济的功能定位与发展路径，构建支撑海湾经济与海域综合利用协同发展的制度体系，推动广东海洋经济从“规模领先”向“质量卓越+区域协调”转型，打造全国海岸带协调发展与海域高效利用的“广东样板”。

（二）概念界定

湾区经济以城市群为载体，聚焦全球高端要素集聚与配置，核心特征体现为“总部集聚、金融引领、科技突破、规则输出”。国内以粤港澳大湾区为典型代表，依托广州、深圳、香港、澳门等核心城市，在海洋高端装备研发、航运金融、海事仲裁等领域占据全国领先地位，空间形态呈现“极点带动、轴带支撑、网络化布局”，是服务国家对外开放战略的经济高地。

海湾经济以自然形成的海湾为地理单元，立足不同海湾的资源禀赋（渔业、风能、旅游、港口等），走差异化、特色化发展路径，核心特征是“空间集约、产业融合、生态优先、在地赋能”，其发展无需追求高端总部集聚，而是通过“一湾一业”“一湾一特色”布局，实现海域资源高效利用、城乡融合发展与生态保护的有机统一，是破解海岸带发展不平衡的关键载体。

海岸带协调发展以海岸带为整体，打破行政区域界限与产业分割，实现陆海空间布局协调、资源配置优化、产业协同发展、生态环境共治的发展状态，核心是缩小区域发展差距、提升资源利用效率、增强生态系统韧性，最终实现“经济高质量、生态高颜值、城乡高水平融合”。

本文提出的海域综合利用是指在海域立体分层设权基础上，突破“单一开发、分项目审批”局限，可以海域综合开发运营商模式或同一投资开发主体模式，实现同一海域水面、水体、海床和底土的多元业态融合开发，核心是打破按项目批海域模式，实现以海域引项目。通过空间立体规划、产业协同布局、制度创新保障提升海域资源利用效率与综合价值。

表1 海湾经济与湾区经济的差异化特征

二、广东海岸带协调发展与海域利用的双重困境

《广东“十五五”规划建议》提出要“创建全国海洋经济高质量发展示范区”，以“百千万工程”为抓手，推进区域协调发展，但也必须面对如下问题：

（一）区域发展不平衡呈现固化态势

全省区域发展不平衡问题突出且长期固化，粤东西北与珠三角差距显著。2000年珠三角地区生产总值占全省比重约78%，粤东、粤西分别占8.2%、9.1%；至2023年珠三角占比升至81%，差距不仅未缩小，反而扩大。从人均地区生产总值看，2023年珠三角人均约15.6万元，粤东、粤西分别为4.8万元、5.3万元，差距达3倍以上。这种区域落差在海洋经济领域也同样明显，2024年深圳、广州两市海洋生产总值合计超1.1万亿元，占全省海洋经济总量的50.2%，而粤东三市（汕头、潮州、揭阳）合计占比仅8.3%，粤西三市（湛江、茂名、阳江）合计占比11.5%。

即使在发展水平较高的粤港澳大湾区内部，海洋经济发展也存在显著不平衡。

2024年深圳、广州海洋生产总值占大湾区比重超70%，而珠海、中山、江门等城市占比不足5%。从城市内部看，以深圳为例，南山区海洋生产总值占全市比重超40%，而大鹏新区仅占0.8%，以上说明大湾区海洋经济资源高度集中于核心城市、核心区域。以上说明全省海洋经济高度集中于粤港澳大湾区的城市，而大湾区海洋经济又高度集中于核心城市的核心区域。

（二）要素和制度供给不足

从要素供给看，资本、技术、人才等高端要素的核心区域集聚倾向非常明显，2024年，珠三角海洋领域研发投入占全省比重超80%，涉海高端人才占比超75%；而粤东、粤西涉海企业研发投入强度不足1%，人才缺口超3万人，当地海湾资源向产业优势转化面临巨大的要素短缺。

从制度供给看，2023年《自然资源部关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》和《海域立体分层设权宗海范围界定指南（试行）》印发，在国家层面明确了海域立体分层利用管理制度和相关技术规范，将传统二维平面海域拓展为立体维度开发空间，从“一海一权”的平面管理转变为“一物一权、一证一缴”的立体管理，每个项目独立登记、征收海域使用金。但实践上这一按项目申报的制度体系存在“单一开发、分项目审批”的问题，对于单一主体或多主体形成的联合体进行海域综合开发利用尚无行之有效的便利化申报、审批实现路径，存在一项目一审批的局限，海域综合利用的“最后一公里”还没有打通。

在实践中，针对多产业融合开发的需求，尚未建立专门制度和标准，仍是按项目申报。在经济激励层面，若同一主体进行海域多层开发面临海域使用金缴纳过重问题。以深圳为例，尽管已通过《深圳经济特区海域使用管理条例》确立了海域详细规划的法定审批依据地位，形成“市级+区级”“总体规划+详细规划+专项规划”的“两级三类”规划体系，但规划对海洋经济发展需求、产业融合趋势等考量仍不充分，更多聚焦“管得住”，部分海洋产业项目和公共基础设施难以落地。此外，以海湾为载体的顶层设计有待强化。海岸带发展涉及多个行政区域与部门（自然资源、生态环境、农业农村、交通等），不同区域间，缺乏对海湾资源的统筹规划与协同利用，有些海湾内部分属不同行政主体，也导致产业布局重复，缺乏产业链协同与资源共享。

表2 目前海域分层设权、综合管理情况

（三）本土产业主体培育滞后

海湾经济还面临一个重要问题就是根植于本土的产业主体缺位：一是与湾区经济衔接不紧，未能有效承接核心区域产业转移与技术辐射，难以融入高端产业链体系。二是与海湾特色资源融合不深，存在资源优势与产业价值的转化断层，具体表现为资源利用表层化、产业链条碎片化、利益联结松散化。

表3 本土产业主体缺位

三、海湾经济破局的理论与实践

（一）把握区域协调发展规律

区域协调发展并非追求“平均主义”，而是要实现“机会均等、差距适度、协同高效”，核心是遵循“以人为本”与“尊重自然”双重逻辑。“以人为本”要求保障居民平等享有发展成果，缩小人均收入、公共服务差距；“尊重自然”要求顺应资源禀赋分布规律，避免违背自然条件的“逆规律发展”。胡焕庸线所揭示的人口、经济分布落差，本质上是资源禀赋（土地、水资源、生态环境）差异的必然结果，难以通过人为手段彻底抹平，但可通过要素创新与空间重构实现“局部均衡”。

新发展要素突破传统约束，海湾经济具备“超越性”价值。传统发展模式下，区域发展高度依赖土地、劳动力等传统要素，资源禀赋劣势难以逆转；而清洁能源、数字经济、智慧技术等新发展要素的出现，为均质化、小尺度地理单元突破资源约束提供了可能。海湾作为自然形成的地理单元，兼具“生态承载、产业发展、城乡融合”多重功能，能够承接海上风电、海底数据中心、智慧海洋牧场等新产业、新业态，实现“以新要素破解老难题”。

海湾经济的核心在于连接“核心”与“边缘”，实现协调联动，是湾区经济的重要补充与延伸，通过“核心枢纽+特色节点”协同，破解区域发展不平衡。湾区经济（如粤港澳大湾区）聚焦高端要素集聚与全球资源配置，为海湾经济提供技术、资本、市场支撑；海湾经济则承接湾区产业转移与功能疏解，提供生态空间、产业配套与要素供给，形成“湾区引领、海湾支撑、城乡融合”的协调发展格局，即使在大湾区内部，海湾经济也能通过“一湾一特色”布局，优化内部功能分布，实现城市内部、核心城市与周边区域的协调发展。

海域利用同样需要遵循自然规律与经济规律，宏观上“疏近用远”“优近拓远”，严格管控近岸海域开发强度、优化近岸海域功能，聚焦高端滨海旅游、临港高端制造等高效益业态，大力拓展深远海空间，将深远海作为海洋牧场、海上风电、新能源开发等产业的核心承载区，缓解近岸空间压力。海域综合利用制度建设是破解海岸带发展深层次矛盾的重要抓手。

（二）建立“生态—人均—公共服务”三位一体核算体系

传统的生产总值核算方法未充分体现生态保护的隐性价值，也难以反映区域间人均发展水平差异和基本公共服务供给水平。通过构建“生态价值+经济产出+人均效益+公共服务”核算体系，可突破传统核算局限，将蓝碳储量、生物多样性保护、生态旅游等生态价值及人均地区生产总值、人均生态红利、基本公共服务覆盖率等核心指标，纳入区域发展成果评价。

在海域利用核算中，还应补充集约利用系数、产业融合效益、生态保护成效等指标，如同一海域立体利用的产值密度、融合业态的协同效益、用海项目的生态影响系数等，推动海域资源从“单一利用”向“多元高效”转型。通过多维度指标的协同核算，引导海湾经济发展从“规模增长”向“质量提升、人均均衡、服务普惠”转型，确保生态价值转化为居民可感知的人均收益，人均收益增长支撑基本公共服务提质，最终形成“生态保护筑牢基础、人均增长体现成效、公共服务兜牢底线”的良性循环。

（三）秉承特色资源特色化理念，推动生产力有效转化

针对不同海湾的资源禀赋和产业基础，引导各方资本布局主导产业，实现“一湾一特色”差异化发展，如风电资源丰富的海湾重点发展海上风电及配套产业，旅游资源独特的海湾聚焦滨海文旅融合发展，渔业资源充沛的海湾打造现代化海洋牧场，通过“主产业+配套业态”推动产业融合，延伸产业链、提升附加值。

针对海湾地区要素供给不足问题，强化“科技、金融、人才”三大要素赋能，破解资源转化瓶颈。科技层面，推动湾区核心城市科研机构与海湾企业共建研发平台，转化先进技术；金融层面，设立海湾经济专项贷款、蓝色债券，支持涉海企业融资；人才层面，通过“订单式培养”“柔性引才”等方式，解决当地人才缺口，推动海湾资源向现实生产力转化。

针对海域利用的制度困境，坚持“规划引领、审批高效、制度健全、协同有力”，以海洋要素高质量供给推动海洋经济高质量发展。规划层面要强化产业需求导向，实现“规划引项目”“海域等项目”；审批层面要推动从“项目用海”向“区域用海”转型，提升供给效率；制度层面要健全融合开发激励政策，激活市场活力；协同层面要打破部门分割与数据壁垒，实现高效联动。

四、推进湾区经济与海湾经济协同发展

（一）厘清定位，构建湾区经济与海湾经济协同发展格局

明确差异化功能定位，避免同质化竞争。湾区经济聚焦“全球资源配置、高端产业引领”，重点发展海洋高端装备、航运金融、海事仲裁等高端产业；海湾经济聚焦“特色产业培育、城乡融合发展”，重点发展风电、渔业、文旅、临港制造等特色产业与配套业态。通过功能分工，形成“湾区引领创新、海湾承接转化”协同机制，粤港澳大湾区向粤东、粤西海湾转移技术、产能，赋能海洋新能源、海洋生物、深水网箱养殖等产业；海湾地区的优质海产品、生态产品，通过湾区市场走向全球，为粤港澳大湾区人工智能产业等提供能源支撑。

建立省、市、县、湾协同机制，由省级层面统筹制定海湾规划，打破行政壁垒，推动核心城市与粤东、粤西城市签订合作协议，在产业转移、技术共享、市场互通等方面开展深度合作。设立跨区域海湾经济协调机构，负责统筹资源配置、协调利益分配，解决跨区域发展矛盾。针对粤港澳大湾区内部发展不均问题，依托海湾资源优化功能布局，促进内部协调。支持深圳大鹏湾与香港北部都会区共建“深港东部海洋合作圈”，试点科研人才跨境执业、科研经费共享；支持珠海万山群岛与澳门共建“海洋文旅合作区”，推动游艇自由行、邮轮便利通关；支持江门银湖湾与中山、佛山共建“临港产业合作区”，承接核心城市产业转移，实现大湾区内部“核心——周边”协同发展。

（二）拓展空间，创新海域综合利用模式

在海域水面、水体、海底分层确权的基础上，参照陆上宗地多功能利用模式，推行“同一海域、多元利用”，一次申报、一次审批，改变“分项目申报、碎片化开发”现状。在粤港澳大湾区、汕尾等区域试点海面布局风机阵列发展海上风电、中间水体发展深水网箱养殖、海底推进底播或生态修复，形成“海面发电、水中养鱼、海底固碳”多重效益。培育海域综合运营商，负责海域多功能开发、运营与管理，提升资源利用效率。

以主导产业为核心，延伸产业链条，形成“主产业+配套业态”互补格局，破解深远海开发瓶颈。在阳江、汕头等海上风电基地，推动“风电+制氢”“风电+储能”融合，解决深远海风电消纳难题；在珠江口盆地，探索“风电+油气”模式，为深远海油气平台提供绿色电力，降低碳排放强度；在湛江、茂名等沿海区域，构建“海洋牧场+冷链物流+预制菜”产业链，提高海产品深加工度，提升产业抗风险能力。打造海上产业综合体，实现整体开发。以统一规划为引领，将风电、光伏、养殖、文旅、科研等业态整合为综合性海上产业园，核心是“规划统筹、多业共生”。在万山群岛规划建设集海洋观测、风电示范、休闲旅游、科研试验于一体的综合开发体，依托国家海洋综合试验场（珠海），实现科研设施与产业项目协同布局。在“黄金内湾”聚焦海洋高端装备、蓝色碳汇技术、海洋生物医药等新兴产业，打造“研发+中试+生产+应用”全链条产业生态，打破行政边界限制，实现资源要素优化配置。

（三）制度创新，构建全链条支撑体系

完善规划体系。编制海湾“多规合一”详细规划，强化统筹引领。以自然海湾为单元，打破行政区域界限，整合国土空间规划、生态保护规划、产业发展规划等，形成“一本规划、一张蓝图”。将海湾规划与“百千万工程”县域发展需求深度衔接，在沿海县（市、区）明确“风电+牧场”“文旅+能源”等融合业态的空间载体。划定融合开发核心区、限制开发区和生态保护区，从源头避免用海冲突。借鉴韩国《海洋产业集群基本计划》等经验，明确各海湾发展定位、产业方向与保障措施。强化规划的产业需求导向，将海域详细规划纳入国家法定规划体系，提升其法律地位和强制力。编制过程中，开展详实的资源调查与产业需求评估，精准对接海洋风电、光伏、养殖、旅游、科研等多元用海需求，明确不同海域的主导功能、开发强度、立体分层设权指引，为产业发展预留空间。同时，强化海岸带专项规划与海域详细规划的衔接，将产业融合、基础设施配套等需求纳入规划，确保公共基础设施用海、融合项目用海与规划导向提前契合，从源头破解落地难题。

表4 韩国《海洋产业集群基本计划》（2022-2026，第2次）

优化审批流程。推动审批模式从“项目用海”向“区域用海”转型，提升供给效率。以海域详细规划为基础，推行“区域整体论证+单个项目备案”的审批模式。在规划获批区域内，提前完成海域使用论证、生态评估等前期工作，企业入驻时无需重复论证，仅需备案即可开工，大幅缩短审批周期。深化“多评合一、并联审批”改革，整合跨部门审批事项，建立协同审批机制，破解权责交叉问题。针对立体分层用海项目，明确不同空间层次的使用权归属和利用规则，简化兼容利用审批流程，为多产业融合开发扫清障碍。

健全激励政策。创新激励性政策，强化要素保障。优化海域使用金征收方式，同一业主在同一海域的多种开发，按最高标准单一征收，不重复叠加；多个主体联合开发的，按产业贡献比例减免新增用海类型的海域使用金。探索“海域使用金返还”机制，返还资金专项用于海洋生态修复。设立省级海湾经济发展基金，优先支持“百千万工程”典型县的融合项目。推广蓝色债券、碳汇保险、海域使用权质押贷款等金融工具，解决涉海企业融资难题。建立健全融合开发制度体系，激活市场活力。针对“海上风电+海洋牧场”“风电制氢”“海上能源岛”等新业态，制定专门技术标准、安全规范和管理办法。建立节约集约用海奖励机制，对立体利用、生态友好型开发模式给予财政补贴或用海指标倾斜。探索生态产品价值实现机制，将生态保护成效与用海权益挂钩，鼓励企业参与海域生态修复。

构建协同机制。打破部门分割与数据壁垒，建立海洋、渔业、交通、能源等部门常态化沟通协调机制，明确各部门在海域综合利用中的职责分工，避免权责交叉或监管真空。统一涉海数据标准，整合生态、水文、产业、审批等分散在不同部门的数据资源，构建全域统一的海域资源“数字底图”，为规划编制、审批监管、科学决策提供数据支撑。

（四）主体培育，发展新型乡镇企业

本文所指的新型乡镇企业指由农民、农村集体经济组织或多元资本参与投资，通过技术创新、产业融合、绿色发展和现代治理，深度融合本地资源，服务于乡村振兴、区域协调发展的新型经济实体。

在空间格局上，新型乡镇企业早已不是20世纪80年代“村村点火、户户冒烟”的原始状态，而是更多地向县域经济圈、现代化产业园、特色小镇等平台集聚。

表5 传统乡镇企业和新型乡镇企业内涵对比

依托海湾，集群发展，打造特色产业高地。聚焦海上风电装备制造、海洋电子信息、现代化海洋牧场等适海项目，集聚上下游企业，形成完整产业链。支持沿海乡镇建设特色海洋产业园区，完善标准厂房、物流仓储、检验检测等配套设施，吸引中小企业入驻。

主动融入区域产业链，成为湾区经济功能疏解和产业协作的重要节点。

与大湾区港口共建组合港、流通网，实现“一次申报、一次查验、一次放行”，降低物流成本；与湾区科研机构共建研发平台，转化先进技术，提升产品附加值，实现“乡镇企业+湾区资源”协同发展。通过镇级商会、行业协会等组织，推动新型乡镇企业与村（社区）结对，将企业资本、技术与乡村资源、劳动力对接。

坚守绿色发展底线，将生态保护融入产业发展全过程。发展生态渔业与滨海旅游融合业态，平衡养殖规模和旅游接待量，守护海洋生态。推广清洁生产技术，推动涉海企业节能减排，确保海湾生态环境质量持续改善。

（五）协同联动，构建多层次合作网络

深化粤港澳大湾区海洋经济联动。发挥香港在海事服务、仲裁、再保险等领域的优势，与深圳科技创新能力、广东产业基础形成互补。依托香港北部都会区，加强跨境文旅协同发展，探索帆船赛事、游艇自由行、邮轮便利通关等制度创新。试点“科研人才跨境执业备案制”，允许香港教授全职授课、共享科研经费。借势人才签注新政策，设立“深港海洋人才专项签注通道”，对香港海洋科研人员、文旅运营人才免提交人才证明，直接签发3年多次往返签注。

建立粤东、粤西海湾经济协同发展机制，推动汕头—潮州—揭阳湾区与湛江—茂名—阳江湾区开展产业合作、技术交流与市场互通。引导粤港澳大湾区海洋产业向粤东、粤西梯度转移。统筹推进沿海交通基础设施建设，降低区域物流成本。共享生态保护经验，联合开展海湾生态修复与污染治理，打造省域海岸带生态屏障。

将海湾经济发展与内陆地区产业发展紧密结合，形成“海洋产业+内陆配套”格局。支持内陆城市与沿海城市共建产业合作园区，内陆城市提供土地、劳动力资源，沿海城市提供海洋产业技术、市场渠道。推动内陆农产品与海洋产品冷链物流网络融合，构建“陆海联动”物流体系。

利用海南自贸港封关运作机遇，探索推广“并行港”模式，在航线布局、口岸通关等方面实现协同，推动广东沿海港口与海南自贸港互联互通，为广东企业以海南为支点拓展东盟市场提供机遇。加强与“一带一路”共建国家海洋经济合作，推动海上风电、海洋装备等产业“走出去”。借鉴欧盟国际战略集群伙伴关系经验，鼓励广东海湾产业集群与国外知名集群开展国际研发合作，拓宽要素配置空间，提升国际竞争力。

基金项目：广东省哲学社会科学规划项目“学习贯彻党的二十届四中全会精神研究之‘广东推动海洋科技创新和海洋管理体制机制改革研究’”。

本文刊发于《特区实践与理论》2026年第1期，如需下载引用，请上中国知网，或国家哲学社会科学文献中心（https://www.ncpssd.org/journal/details?gch=89350X&nav=1&langType=1），或《特区实践与理论》杂志社官网（http://www.szps.gov.cn/shenzhen/zzs/bkjj/index.html）下载。