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黄正建：唐代监察制度漫谈

黄正建

2026-05-06 13:29

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杜甫担任过监察官员吗

杜甫是唐代大诗人，但仕途并不顺利，唐玄宗天宝末年只当了京兆府的兵曹参军。安史之乱爆发，肃宗在灵武即位，杜甫自京城前往，被任命为“右拾遗”。“拾遗”是什么官呢？它与监察有关吗？实际上，“拾遗”就是广义的监察官员。

唐朝建立之初，朝廷设立了专门的“谏官”，即门下省的“谏议大夫”，职掌就是规谏皇帝。规谏的方式有五种：讽谏、顺谏、规谏、致谏、直谏。前四种都是委婉地、旁敲侧击地规劝皇帝，第五种则是直接“言君之过失”。不过谏议大夫官正五品上，官高位重，逐渐不太敢说话。到武则天垂拱年间（685-688年），就在门下省和中书省增设了左右补阙四人，从七品上；左右拾遗四人，从八品上。补阙、拾遗的职掌是“供奉讽谏”，发令也好，办事也好，只要是“不便于时，不合于道”，都可以讽谏。方法有二：一是在朝廷上当面提出，二是写成奏章上奏。杜甫当的“右拾遗”就是这样的谏官。

杜甫

为什么说补阙和拾遗是监察官呢？因为他们的职责就是对皇帝所有诏书命令，以及时政过失提出批评。监察可以发生在这些命令的执行之前，也可以在执行之后。唐玄宗曾经说过，谏官监督的内容包括“除拜不称于职，诏令不便于时，法禁乖宜，刑赏未当，征求无节，冤抑在人”，凡此种种，“并极论失，无所回避”。谏官提出的奏章，不限早晚，只要递来，就要尽快让皇帝看到，“所由门司，不得有停滞”。

谏官就是这样一批没有其他工作可做，全部任务就是盯着皇帝诏书和时政得失随时进行监督的监察官员。白居易也当过谏官。唐宪宗元和三年（808年）四月二十八日，他被任命为左拾遗。到五月八日，即任命后的第十天，他写了当谏官后的第一份奏章，称拾遗官由于“其选甚重，其秩甚卑”，所以“能有阙必规，有违必谏。朝廷得失无不察，天下利病无不言”。白居易极言拾遗等谏官应该“得失无不察”“利病无不言”，然后提到自己上任已经十天了，还没有对一件事提出意见，真是“食不知味，寝不遑安”啊！白居易深知谏官的监察职责，为自己未能履职而惭愧，因此在以后的日子里，他撰写了大量奏章，对官员任命、藩镇事务、和籴利害、减免租税、地方官进奉、州县禁囚、罢废兵马等提出意见，确实做到了“有阙必规”和“有违必谏”。

当然，谏官的这种监察主要是提出批评和建议，属于舆论监督，不具有实际的弹劾与惩罚效力。这一点与专职的监察机构还是有所不同的。

弹劾是御史台的主要职责

唐朝有个宰相叫作李义府，人称“笑里有刀”（就是后来成语“笑里藏刀”的原型）。唐高宗显庆年间（656-661年），有位妇人淳于氏因罪入了大理狱。李义府看上这妇人的美色，嘱咐大理丞毕正义把她放出来做自己的“别宅妇”（情人）。事情败露，大理丞自杀，李义府却无事。这时，御史台的一个侍御史王义方决定弹劾他，行动前禀告母亲说：“义方为御史，视奸臣不纠则不忠，纠之则身危而忧及于亲为不孝，二者不能自决，奈何？”他母亲回答：“汝能尽忠以事君，吾死不恨！”于是王义方上朝，面对众官员，叱令李义府出列。李义府仗着自己是宰相，“顾望不退”。王义方三次叱令，李义府看皇帝没有表示，只好出列，然后王义方当众宣读弹劾文字，其中斥责李义府：“贪冶容之美，原有罪之淳于；恐漏泄其谋，殒无辜之正义。……此而可恕，孰不可容！”

这就是唐朝御史台官员弹劾宰相的一例，显示出御史台监察百官的巨大威慑力。

御史台制度发展到唐朝已经趋于完善，形成了“一台三院”制度。一台就是御史台，长官是御史大夫，副长官是御史中丞。三院是御史台下设的三个分支机构，分别是台院、殿院和察院。

台院的监察官员称“侍御史”，主要职责就是“纠举百僚”（后来又有了审判权）。弹劾百官时，如果事关重大，为表示郑重，必须头戴法冠（獬豸冠），身穿红色衣裳。这套冠服平时就放在朝廷的内廊中，要弹劾时就穿起来。侍御史专掌弹劾，事先可以不必征得长官即御史大夫或御史中丞的同意，因此御史台长官实际也在侍御史的监察即弹劾范围之内。

殿院的监察官员称“殿中侍御史”，主要监察百官上朝或参加祭祀等仪式时不遵守礼仪的现象。唐初贞观六年（632年），唐临为殿中侍御史，一天，郡王李道宗在上朝时与御史大夫韦挺离开朝列，私下谈话，唐临立即弹劾说郡王“乱班”！李道宗回答，我在与你的长官说话，至于吗？唐临说，“大夫亦乱班”，吓得御史大夫韦挺“失色而退”。安史之乱后，藩镇节度使往往由武人担任，这些武将不懂朝仪，经常被殿中侍御史弹劾，“素服待罪阙下”，以至于皇帝专门下命令说，以后节度使来朝，“朝礼小失”，不必弹劾。

察院的监察官员称“监察御史”，主要负责“分察百僚，巡按郡县”。所谓“分察百僚”，主要指对各机构的监察，例如一人察吏部、礼部，一人察兵部、工部，一人察户部、刑部之类。尚书省召开七品以上官员的会议，监察御史也要有一人前往参加并监督。所谓“巡按郡县”，指对地方的监察。

总之，御史台是专职的监察机构；御史台官员的主要职责是纠举和弹劾百官，也包括对各行政机构的监督和检查。

巡察地方必须做到“动摇山岳、震慑州县”

元稹与白居易并称“元白”，皆是中唐时期诗歌改革的旗手。唐宪宗时元稹曾任御史台察院官员，即监察御史。元和四年（809年）他奉命出使东蜀（四川东部），巡察期间，通过访问办事官吏、调看文档、复查案件，发现已故剑南东川节度使严砺在任期间违反制度，擅自征收赋税，并与手下官员将没收来的八十八户庄宅共一百二十二所，奴婢二十七人私自侵吞。元稹写了十分详细的弹劾报告，将严砺及其手下七名刺史（州长官）的具体侵吞情况详细列出，例如，“遂州刺史柳蒙：擅收没李简等庄八所，宅四所，奴一人。加征钱四千贯文，米三千石，草四万九千五百三十五束”。最后的处理结果是：严砺已死，不再追究；其他七名刺史因为是“从犯”，每人罚两月俸料，书下考，将侵吞的庄宅奴婢归还本主，加征的钱米草等一律停征。元稹后来巡察东都，同样弹劾了一批官员。

元稹

元稹能出使巡察地方，因为他是监察御史。唐代对地方的巡察有两种方式。一种是委派御史台察院的监察御史。唐代御史台设监察御史十人，正八品上，职掌就是“巡按郡县”。他们是否定期出使，史籍没有记载，似乎以临时出使（即奉命出使）为主。除巡察州县外，各处战争胜负实况、各地屯田丰歉情况、各地铸钱多少情况等，都在他们的巡察范围内。后来由于人手不够，又增加了“监察御史里行”“监察御史内供奉”等官员，职责相同。

监察御史出使地方，巡察报告直接上奏皇帝，因此具有很大权力，并保有对地方的威慑力。唐高宗时的监察御史韦思谦就曾言：“御史衔命出使，不能动摇山岳、震慑州县，诚旷职耳！”只有具备这种威慑力，才能达到巡察地方、揭出问题、责罚官员的目的。

除监察御史外，唐朝皇帝还往往临时派遣使节，巡察地方。这种使节的名称常有不同，或叫巡察使，或称按察使，或曰风俗使，或名廉察使，或为黜陟使。名称虽不同，任务则是相同的，主要就是巡察地方事务，按察地方官员。这类使节的选择十分严格，必须是“慈爱足以恤孤惸，贤德足以振幽滞，刚直足以不避强御，明智足以照察奸邪”才行。从中也可看出，这类使节的出使与监察御史的巡察略有不同：监察御史主要以按察官员、纠举违规为主，而各类使节的巡察还包括访问民间疾苦等任务。

此外还有一点，唐朝皇帝在派遣这类使节时，通常会叮嘱再三。例如，唐玄宗在开元八年（720年）遣使巡按诸道时，除告诉他们应该巡按的内容外，还强调说“必将正其源流，弘彼纲目，不可总此烦碎，扰其吏人。应是州县常务、事非损益者，使人更不干预”，也就是要求出使地方的监察使节，主要应巡察大事，不要过于琐碎，更不得干预州县的日常事务。这一点也是十分重要的。

监察的依据

所谓监察的依据有两个含义。其一是监察机构或监察官员的监察权力来自哪里，答案是来自法律，特别是来自规定了国家各项制度的令，以及具有行政法规性质的《六典》。唐令中的《职员令》详细规定了御史台官员的员额、品级、职掌等，这些规定又被摘抄到《六典》中，于是《六典》与令一起，成为监察官员行动的法律根据。

例如殿中侍御史，其职掌除了纠弹官员上朝时的失礼行为外，还负责纠察京城内的犯法行为。《六典》中对这些犯法行为做了详细列举。到唐后期，这种纠察出现了偏差。于是唐德宗在贞元十年（794年）下诏书说：“自今已后，据《六典》合举之事，所司有隐蔽者，即具状奏闻，其余常务，不须更闻。”这就是说，监察官员的监察权力及监察事项，都是由法典规定了的，超出规定范围的细小事务，不必纠举。

监察依据的第二个含义，是说监察官员弹劾百官时的依据或标准是什么。在唐朝，这种弹劾或纠察的依据有二。第一种依据是法典，即律令格式。唐朝法律，由律、令、格、式组成。律基本相当于现在的刑法，令是有关国家制度的规定，格是皇帝诏敕的选编，式是行政实施的细则。这些法典详细规范了官吏的日常行政行为，是监察官员实施监察的主要法律依据。这些法典中，最重要的是律中的《职制律》，它是专为治吏而设的。凡是违反了《职制律》的行为，都在监察官弹劾的范围内。例如，《职制律》有一条规定：“诸在官长吏实无政迹辄立碑者，徒一年。若遣人妄称己善，申请于上者，杖一百。……受遣者，各减一等。（虽有政迹，而自遣者，亦同。）”这就是说，地方长官不能没有政绩而为自己立碑，不能让人称赞自己然后请求立碑；即使有政绩，也不能让人给自己立碑。违反了就要定罪。监察官员到地方巡察，要纠察地方长官有无类似行为，如果有，就要将其弹劾并移送审判机关。

除法典外，监察的第二种依据是皇帝的诏敕。这种诏敕往往是在派遣使节到各地巡察时发布的，具有临时性，因此内容也常有不同。例如，隋炀帝时有巡察六条：一察品官以上理政能否；二察官人贪残害政；三察豪强奸猾，侵害下人，及田宅逾制，官司不能禁止者；四察水旱虫灾，不以实言，枉征赋役，及无灾妄蠲免者；五察部内贼盗，不能穷逐，隐而不申者；六察德行孝悌，茂才异行，隐不贡者。到武则天时代，曾将“察州县”的标准定为四十八条。项目太多使得巡察官员疲于奔命，因此后来唐玄宗又做了简化，命“巡察使出，宜察官人善恶，其有户口流散，籍帐隐没，赋役不均者，不务农桑，仓库减耗者，妖讹宿宵，奸猾盗贼，不事生业，为公私蠹害者，德行孝弟，茂才异等，藏器晦迹，堪应时用者，并访察闻奏”。

依据法典的监察，主要是纠察官员是否违法；而依据皇帝诏敕的巡察，主要是察地方政务善否，既有纠察官员的一面，也有检查生产、搜扬人才的一面。

考核是一种事后监察

《资治通鉴》中记载过这样一件事：唐高宗总章年间（668-670年）司刑太常伯（刑部尚书）卢承庆被任命负责考核内外官员。其中有名官员在督运漕粮时因遭遇大风，致使船翻米失。卢承庆面对这名官员，下考词曰：“监运损粮，考中下。”那名官员听见后，“容色自若，无言而退”。卢承庆重其雅量，修改考词为：“非力所及，考中中。”即损失运粮属于天灾，非人为造成，所以改为“中中”。结果那名官员“既无喜容，亦无愧词”。见状，卢承庆又改考词曰：“宠辱不惊，考中上。”从中下到中上，考官不仅考虑到政务得失，还考虑了官员品格。

壁画中的唐朝官员形象

考核又称“考课”，在唐朝形成了完善的制度，是对官员政绩的事后监察，并依据考核结果决定奖惩。

唐代考课由吏部考功司负责。凡是九品内官员要接受考课的，皆先自己写明当年的功过等事项，由本部门长官当众宣读，评定优劣，定为九等（上上、上中、上下；中上、中中、中下；下上、下中、下下），做成考课簿，送到尚书省考功司。其中地方官的考课簿由朝集使（每年地方派到朝廷汇报工作的官吏）带来。

接到考课簿后，皇帝每年都要选两位官高望重的大臣，一人负责复核京官考，一人负责复核外官考。再命门下省出一位给事中，中书省出一位中书舍人，各自监督京官和外官的复核。复核完毕，由考功司的长官考功郎中最后定下京官考等，由副长官考功员外郎定下外官考等。考等定毕，京官要当众宣读写定，外官则对朝集使宣读写定，然后将结果上报皇帝。整个考课程序完成。

那么，决定九等考课的标准是什么呢？唐朝规定了“四善二十七最”。所谓四善，主要是对道德品质的要求，即：一曰德义有闻，二曰清慎明著，三曰公平可称，四曰恪勤匪懈。所谓二十七最，是对各部门官员政绩的最高要求。例如管人事的，“铨衡人物，擢尽才良，为选司之最”；管教育的，“训导有方，生徒充业，为学官之最”；管监察的，“访察精审，弹举必当，为纠正之最”。一共涉及二十七类官员，所以有二十七最。

如何具体评定呢？其标准是：一最以上有四善，为上上；一最以上有三善，或无最而有四善，为上中；一最以上有二善，或无最而有三善，为上下；一最以上有一善，或无最而有二善，为中上；一最以上，或无最而有一善，为中中；职事粗理，善最不闻，为中下；爱憎任情，处断乖理，为下上；背公向私，职务废阙，为下中；居官谄诈，贪浊有状，为下下。此外还规定了特殊情况可以由考官临时裁定。对九品之外的流外官（胥吏）则另有标准。

考课完成后的奖惩规定是：凡考等在中上以上者，每进一等，加一季俸禄；中下以下，每退一等，剥夺一季俸禄。私罪下中以下、公罪下下，都要解除现任官职，收缴告身（官职任命书），并剥夺当年的俸禄。由此可见，“中上”是一条及格线。前面所举例子，考官最后将那名损失漕粮的官员考定为中上，实际上就是考核他当年任职合格了。

如此，唐朝建立了完善的监察体系—既有专门的监察机关，也有临时的监察使节；既有广泛的舆论监督，也有对官员政绩的日常考核，而且这一切都有法律的支持和依据。唐朝的这种监察体系对后代监察制度具有十分深远的影响。