内蒙古自贸试验区的制度价值与差异化实践路径

//呼和浩特综合保税区（资料照片 新华社发）

文｜于翔 综合开发研究院（中国·深圳）区域发展规划研究所副主任

近日，国务院批复设立中国（内蒙古）自由贸易试验区（以下简称内蒙古自贸试验区）。内蒙古自贸试验区的设立，是党中央在新时代推进改革开放、完善国家对外开放布局作出的重大决策部署，为内蒙古扩大开放、深化改革提供了重要制度平台。深刻理解内蒙古自贸试验区的价值与建设方向，对于充分发挥自贸试验区综合试验改革平台、准确把握制度创新突破方位、推动内蒙古对外开放改革走深走实，具有重要意义。

一、认识校准：应用场景变化，制度探索大有可为

自贸试验区作为我国新时代全面深化改革的“试验田”，以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求。此前批复设立的22个自贸试验区（港）通过先行先试，在国家层面已经形成485项制度创新成果，涵盖外资准入负面清单、国际贸易“单一窗口”、跨境金融和投资便利化等多个重点领域，有效发挥了改革开放综合试验平台作用，成为新时代推进高水平对外开放的重要载体。

党的二十届三中全会《决定》提出优化区域开放功能分工，打造形态多样的开放高地。内蒙古自贸试验区作为我国深入实施自贸试验区提升战略后新设的自贸试验区，其建设不能简单“拿来主义”，必须立足自身区情，聚焦沿边内陆开发开放需求，开展制度创新。

内蒙古的开放经济有其独特坐标，内联八省区、外接俄蒙，拥有20个对外开放口岸，坐拥中欧班列东通道和中通道，满洲里是我国对俄最大陆路口岸，二连浩特是我国对蒙最大陆路口岸。内蒙古自贸试验区面临的制度创新需求，根植于高频的陆路货物流动、持续扩张的边境贸易规模，以及口岸与腹地之间有待进一步畅通的产业联动，是已有自贸试验区中覆盖相对有限的沿边开放领域。

题目已经变了，答案自然不会重复。

二、价值判断：制度创新高地，改革议程支点

自贸试验区不是优惠政策的洼地，而是制度创新的高地，其本质是让改革探索从依赖个案协调、临时推动，转向制度化、规范化轨道运行，让改革探索从“游击队”走向“正规军”。

过去，地方围绕企业诉求和开放需求开展的探索，依赖个案协调和临时研究，许多好的做法停留在“这次能办”，难以沉淀为“下次照着办”；停留在“有人推动”，难以转化为“机制运转”。自贸试验区提供的，正是将上述“游击式”探索引入制度轨道的空间，改革探索有了正式名分、创新有了制度空间，让改革探索具备了可以试、可以总结、可以推广的制度基础。

对市场主体而言，自贸试验区建设有助于降低制度性交易成本，稳定规则预期，这是比政策优惠更持久的营商环境改善。

与此同时，内蒙古自贸试验区价值还体现在外部资源获取逻辑的深层变化上。内蒙古获批自贸试验区这一国家综合改革试验平台，意味着内蒙古获得了先行先试的政策授权，为内蒙古建设好我国向北开放重要桥头堡提供了全新的制度工具。这是自贸试验区最为深远的战略价值之一。

三、实践落点：三个具有沿边特色的重点方向

立足新起点，内蒙古要以自贸试验区建设为牵引，依托“内联八省近京畿、外接俄蒙通欧亚”的独特区位，发挥大通道大枢纽优势，用好自贸试验区赋予的改革自主权，在更广领域、更深层次开展首创性、集成式、差别化探索，探索出内蒙古特色的沿边内陆对外开放新路径。

（一）围绕大通道大枢纽，推进陆路跨境物流制度创新

大通道大枢纽是内蒙古最重要的比较优势之一。当前，跨境物流领域制度创新集中于港口、航运和海运单证体系，公路、铁路等陆路跨境物流在运单标准、运输组织和跨境衔接规则等方面的制度供给相对不足，与内蒙古陆路口岸高频货物跨境流动的实际需求存在错配。

下一步，内蒙古自贸试验区可聚焦铁路、公路跨境联运规则、多式联运“一单制”、跨境物流标准互认以及口岸与腹地物流协同等领域，加快形成更加适配沿边开放和陆路枢纽发展的制度安排，推动通道优势进一步转化为制度优势和开放优势。

（二）立足边境特色，推进落地加工制度突破

边境贸易是内蒙古对外开放最具现实基础和鲜明特色的场景之一。近年来，内蒙古边民互市贸易业务持续发展，2025年内蒙古边民互市贸易交易额同比增长65.4%，但现实业务扩张速度与制度供给系统性之间，仍存在一定落差。

以满洲里边民互市贸易区为例，区内已具备开展进口商品落地加工的现实条件，但落地加工试点资格有待批复，现有监管规则与产业转化需求之间尚未形成有效衔接。货物更多以过境流转为主，本地加工增值空间尚未充分打开，“酒肉穿肠过”，“边贸流量”向“产业增量”的转化路径有待打通。

下一步，内蒙古自贸试验区可围绕边民互市贸易落地加工、口岸与腹地产业联动等领域，加快形成可落地的路径，推动边境贸易优势切实转化为产业优势和发展优势。

（三）立足向北开放，深化与周边国家规则标准衔接

打造我国向北开放重要桥头堡，是国家交给内蒙古的战略定位和使命任务。服务我国向北开放，是内蒙古自贸试验区最具辨识度的战略方向。

内蒙古拥有综合保税区、边民互市贸易区、边境经济合作区、跨境经济合作区、产业协作园区等多类开放平台，是我国沿边地区对外开放平台最为密集的区域之一。对外开放平台硬件条件完备，但与周边国家在规则、标准和合作机制层面的衔接，仍是制约平台效能的重要因素。

下一步，内蒙古自贸试验区可依托中蒙二连浩特—扎门乌德经济合作区等对外开放平台，围绕原产地规则认定、落地加工增值标准、检验检测互认以及跨境产业合作机制等领域率先开展探索，引导产业链供应链深度协同，积累可向双边合作机制提供参考的制度经验，推动向北开放由通道联通向规则联通持续迈进。

四、时代方位：勇担新命题上的首创探索者

2025年4月，中共中央、国务院印发《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》，明确提出自贸试验区要以首创性、集成式探索为核心。这一导向表明，国家对自贸试验区的建设要求已从侧重数量扩展和经验复制，全面转向质量提升、首创探索。

在这一背景下，内蒙古自贸试验区的建设方位更加清晰。它不是简单跟在前22个自贸试验区（港）之后、沿着既有赛道继续追赶的后来者，而是在沿边开放这一制度积累相对薄弱、现实需求更加迫切的新命题上，承担首创性探索任务的率先破题者。

从国家对外开放大局看，向北开放不仅是我国开放格局持续优化的重要方向，更是推动陆海内外联动、东西双向互济开放体系加快形成的关键一环。随着国际产业链供应链加快重构，陆路通道在国家开放布局中的战略地位持续提升，无论是中蒙俄经济走廊建设，还是与俄罗斯、蒙古国在规则、标准等层面的衔接，都迫切需要在真实业务场景中不断积累可复制、可推广的制度经验。

而这种制度经验，不会凭空生成，只能从内蒙古这类沿边开放前沿地区的现实探索中生长出来。

内蒙古自贸试验区要回答的，不是在已有题库中寻找标准答案，而是在新的开放命题上率先破题、率先作答。