开票经济：形成、危害与治理

开票经济，是一些地方通过违规返税招引空壳企业，以相互循环开票制造销售收入从而虚假做大地区生产总值的经济乱象。这种脱离业务真实性背景纯粹以开发票套利的行为，又成了滋生虚开增值税发票骗取进项税抵扣、出口退税、财政补贴等违法犯罪行为的土壤。中央经济工作会议指出，开票经济是虚假政绩工程的新变种。

一、开票经济的形成

作为一种扭曲的经济现象，开票经济也不是什么新生事物。增值税发票是开票企业记载销售收入的法定依据，也是受票企业进项税抵扣和成本扣除的权益凭证。能否开具和取得增值税发票，均关系供应链上各关联企业的切身利益。

但作为商事凭证，发票开具和取得均应以交易发生真实性为前提，否则，皮之不存，毛将焉附。没有真实交易背景的空开虚开发票，如果作为销售收入乃至GDP的统计依据，那就成了虚假经济泡沫。

然而，由于外部利益驱使，没有真实交易的开票现象仍时有发生。除了屡禁不止的发票违法虚开行为，也有为虚假政绩、套取信贷利差或财政奖励的空开现象。

早在本世纪初，一些地方就在区域GDP攀比竞争中，为鼓励企业做大做强，设立了按企业销售规模为基础的财政奖补政策，但实施中就有企业走偏，在没有真实交易也不走货的情况下，用相互对开、环开发票的方式增加销售收入，一些集团或总部企业则以增加中间实体，在总分机构之间层层流转、连环开票做大销售规模。由于企业间等额对开增值税发票可互相抵税，除了一点点印花税没有其他税收负担，却能做大企业规模得到更多利益，何乐不为。也因为区域间财政奖补力度不同，就有一些总部企业背离业务发生地原则在各分支机构之间调度销售收入和税金，以实现外部收益最大化，并以此作为争取更多政府资源的要价砝码。

供应链金融，给一些企业利用发票套取信贷利差带来可乘之机。如银行为支持实体经济，常以企业销售规模授信定率，或按企业应收账款作为经营能力指标，而将发票作为其最可信的权益凭证。于是，就有企业背离实际甚至无中生有，以对开、环开发票形式做大销售，又以发票为背书向银行申请低率融资，融到的资金也不投入生产经营，而是转贷、投资房地产或购买理财产品套利，银企之间明面上是产融结合，实际上是违规融资，埋下金融安全风险隐患。

平台经济的兴起，在极大地提高交易效率的同时，其虚拟性、高移动性和强渗透性特征，又让开票经济衍生出许多新花样。由于跨时空交易且边界不清晰，平台经济的业务真实性更难以穿透核实，开票手法增多，性质也开始变味。

一是平台主导型开票，该模式以网络平台为载体，利用其集聚和扩散功能强、跨时空交易覆盖范围广、虚拟业务难以穿透核实的特点，放任甚至纵容平台内空壳企业虚构交易虚开发票，并以信息服务费的名义抽取高额佣金，如南京某网络货运平台就以虚构运输业务、虚假匹配货主、虚造司机信息和运输单据形式大量虚开抵扣发票套利。

二是空壳企业主导型开票，如不法分子在税收洼地或财政补贴高地多处设立空壳企业架构黑色产业链，通过虚假采购、虚假生产、虚假销售、虚假运输等操作，明知虚开发票是违法犯罪行为，仍以身试法“暴力虚开”发票，卖给下游企业抵扣税款、虚增成本、骗取退税和财政补贴，在违法获得多重套利后又迅速注销后走逃。

三是实体企业套利型开票，指少数有进项富余票的企业，因为开票不缴税且可供下游企业抵扣而采取的无业务虚开套利行为。开票方式有，虚构交易向下游企业开票并收取税点，通过平台等第三方撮合下家开票，向平台抽取卖点。实体企业进项税富余票成因很复杂，有很多进项税余额是其隐匿销售收入形成的，这种偷逃税还虚开发票套取非法税点的行为，已经违法。

四是中介主导代办型开票，一些财税咨询中介受托为园区招商引资，打着代办注册、资质挂靠、地址（IP）托管、代理记账和财税筹划的旗号，招引网络平台、MCN机构夹带大量空壳企业入驻，形成以虚构销售套取财政奖补，虚开发票索取开票返点，虚造信息服务费偷逃个税的虚假产业链条，从中非法牟取高额中介费用。

五是个体企业利用减免税政策套利性开票，如利用国家对月营收10万以下（起征点）增值税免税、小规模纳税人征收率减按1%、“六税两费”减半征收等优惠政策，将免税开票、低征收率开票作为一种额度性福利，以虚构交易形式开票卖票套利，在开票额即将达到额度标准后，又拆分成多个主体换个马甲继续开，更有甚者直接就收购身份证大肆开票。该群体基数大，开票规模不容小觑。

由于不正确的政绩观误导，又被少数企业和个人作为套利工具利用，开票经济的负面影响很大，如南京某网络货运平台以虚假匹配货主、司机信息手段虚开运输发票9.8亿元，涉及全国15省277家物流公司，这些开票金额，理论上均可统计为产值（GDP）成为政绩，但对实际经济增长毫无贡献。

二、开票经济的成因和危害

开票经济也是一些地方政绩工程被放大和利用的产物，无论有意无意，均有百害而无一利。

一是开票经济虚构交易收入将导致企业主业退化、资产负债表虚假膨胀。关联企业间无实际业务的对开和连环开票，开票金额被滚雪球式计入销售收入，又纳入产值统计成为GDP的一部分，企业因此获得财政奖励而使利润表、资产负债表亮丽出彩，更无心经营主业导致实体经济虚化退化。

二是没有贸易背景的虚假融资潜藏金融安全隐患。那些通过关联企业连环开具的发票金额、以发票为证的应收账款和空转的货权凭证，向银行多重质押后又循环得到融资，再被编织成加杠杆的套利游戏，造成信贷资金流入实体企业的假象。而没有真实贸易支撑的权益凭证抵押贷款，一旦违规套利和信用膨胀导致规模性资金链断裂，就可能导致金融体系失控。

三是绩效考核中的形式主义环生数据造假乱象。许多地方在推动区域发展中将招商引资作为抓手，将引资金额、引进企业产值税收作为考核指标，并层层加码。为避免零和游戏，重点考核“省外资金”。而对区县而言，省外资金确实有些遥不可及，为完成任务只能编造包装，如以“先出去，再进来”的形式兜转资金，对空壳企业空开发票报产值睁眼闭眼等，统计数据严重失真失实。如河南某县上报到位省外资金78亿元，实际到位仅为1亿多元。既误导决策，又透支公信力，危害不容小觑。

四是违背公平竞争规则，以“政策洼地”招引空壳企业开票引税。如某省一工业园区以无门槛注册、零费用入驻、高额返税为旗号招商，园区新注册企业占比高得异常，绝大多数为空壳企业，空壳企业完全靠虚构交易开票返税套利，园区财政除了赚个吆喝什么也没得到，还留下以邻为壑的隐患。有些地方为争夺上市公司个人股东限售股转让所得个税税源，将其扣缴的个税地方留成部分几乎全额返还，并承诺其在购房、就医、子女教育方面的种种优惠特权，一些上市公司也把这种优惠特权作为总部入驻讨价还价的砝码。

五是空开虚开发票造成税收流失、财政倒贴双重损失。税收是最诚实的数据，发票是企业记载交易价值最真实的载体，但一旦被作为虚开套利工具，其反映的收入和“应交税金”也是虚假的。地方将税收留成加上上级转移支付资金超额返还给开票企业，开票企业虚开发票供下游企业虚抵税款，颠来倒去交叉套取非法利益，造成有时虚假税收收入很高财政倒贴空转，有时又当期增值税收入都不足以覆盖高额留抵退税需求，造成税款无端流失。

六是破坏经济秩序、割裂国内统一大市场。开票经济本质是脱离经济事实以走单、走票、不走货形式完成虚假交易，空壳企业以其虚开增值税发票骗取增值税进项抵扣、出口退税，虚列成本偷逃企业所得税，本身是一项严重破坏经济秩序的违法犯罪行为。实体企业以空开发票谋取多重套利获得竞争优势，挫伤其他企业深耕实业、创新发展的积极性，割裂全国统一大市场，也给地方留下发展隐患，如以财政损失为代价的经济数据注水形成虚假繁荣泡沫，会导致地方政府急功近利而忽视产业培育，错失经济转型时机。

三、齐抓共管标本兼治开票经济

实事求是是做好各项工作的根本，经济需要实实在在的增长。脱离业务真实性的开票，开不出实际产值，开不出经济繁荣，开出的只是虚假政绩泡沫和经济乱象。那么，我们又该如何彻底纠治开票经济呢？

首先要摒弃发票无所不能的拜物教思维，回到实则课税本源。从以票管税上升到以数治税，这也是对传统工商税制和税收治理手段的新挑战，数字文明时代需要有一套与新经济业态相适应的新税制和穿透性更强的智慧税务治理技术。

二是要在国内统一大市场框架下勾勒新的财税分配关系。完善财政转移支付制度，加大一般性转移支付力度，压减专项转移支付项目金额，有效避免地方将区域之间差异化的税收留成和转移支付财力，又用作区域间内卷式竞争的砝码。

三是要清理规范税收优惠制度和各类地方财政补贴。如国务院已实施地方财政补贴负面清单管理制度，明确禁止各地招商引资中可能招致内卷式竞争、割裂全国统一大市场的各类财政补贴，前期减税降费中实施的各类税收优惠制度也得到了清理规范。

四是要反对形式主义，完善经济绩效考核制度。如统计指标不应唯GDP论英雄，地方不考核税费收入指标，财政专项资金要更注重使用效率和效益等，考核目标应实事求是，不层层加码，谨防数字注水，虚假冒泡。

五是要标本兼治久久为功。开票经济之害已非一日之寒，彻底纠治需要齐抓共管。如税务系统通过深入纠治违规招商引资涉税问题，清理规范税收优惠政策，明令税务人员“四个不得”违规参与招商引资。实施网络平台定期报送涉税信息，打破线上线下的信息壁垒，实地核查平台内经营者物理地址，穿透性识别线上开票业务真实性等，已初见成效，一季度重点关注的六大行业开票金额下降4.7%。金融机构也转变授信模式，穿透性核实授信对象业务真实性，信贷质量有效提升。司法部门加大了对虚开增值税发票违法犯罪行为打击力度，各地对开票经济危害性的认识明显提高，但要标本兼治还需久久为功。

（作者严才明为上海财经大学公共政策与治理研究院研究员，中国自贸区协同创新中心研究员，浙江省税务学会常务理事。著有《增值税的效率分析》，《竞争与合作：自贸区功能拓展与跨境税收治理》等）