珠三角特大镇“扩权”？专家：财税分成最关键

珠三角特大镇改革再度升温。去年底，广东“十五五”规划提出，支持东莞、中山探索开展特大镇扩权赋能改革试点。

4月，广东发文明确，支持中山开展特大镇改革试点，赋予特大镇与人口和经济规模相适应的县级经济社会管理权。给予中山镇街比照享有县区一级公共服务资源政策支持。推动有条件的中心镇按小城市标准规划建设。支持中山探索片区统筹发展，探索将部分市级行政管理权限调整至功能区行使。

围绕上述部署，中山市随后出台《持续深化重点领域体制机制改革行动方案》等三年行动方案。5月6日，中山对相关方案进行解读。在深化“市直管镇”体制改革方面，核心方向是“强镇扩权、优化统筹”。

具体包括：推动火炬开发区与中山港街道、民众街道统筹发展，推动翠亨新区与南朗街道实现功能区与街道融合互动，并探索下放部分市级权限；积极争取“特大镇改革”试点，推动8个中心镇按小城市标准建设。

这意味着，中山已经开始为新一轮特大镇改革铺路，只是具体配套措施仍待进一步落地。从目前情况看，小榄镇被视为最有可能率先试点的镇街。4月，小榄镇党委书记在接受采访时表示：“作为全市首个GDP超600亿元的镇街，小榄开展特大镇改革责无旁贷。”

5月19日，搜狐城市邀请暨南大学教授、华南城市研究会会长胡刚做客搜狐视频直播。胡刚认为，这一轮改革的方向已经十分明确，即根据人口规模、产业基础和治理需求，分类下放权限。

在他看来，特大镇改革的核心并不只是“放权”，更关键的是如何在基层活力与城市整体统筹之间找到平衡。其中，财税分成机制是决定改革能否真正落地的关键。

从“镇改市”转向“强镇扩权”

按国家发改委相关文件，常住人口10万人以上的建制镇即可界定为特大镇。珠三角有近40个特大镇人口超过20万人。其中东莞长安、虎门，中山小榄、古镇等镇的人口和产业规模，已超过不少县级市。

这些特大镇的形成，与改革开放后乡镇企业崛起密切相关。上世纪八九十年代，沿海乡镇经济快速发展，县级政府开始向经济强镇下放招商引资、项目审批等权限。

随着人口和产业持续集聚，新的问题逐渐出现。很多大镇经济体量越来越大，社会治理、土地规划、公共服务等权限却仍停留在传统镇级框架内，难以适应需求。

此后，广东、浙江等地持续推进扩权改革，一些强镇已拥有接近县一级的管理权限。

2015年前后，“镇改市”“撤镇设区”一度被视为改革方向。东莞、中山曾研究“撤镇设区”，希望通过整合镇域，实现土地、产业和基础设施统一规划。但这一思路推进并不顺利。

一方面，各镇经过多年发展，早已形成自身利益格局，一旦改区，不少地方担心自主权下降；另一方面，国家也开始收紧区划调整。最终全国仅有浙江龙港获批“镇改市”。

在此背景下，改革逐渐转向更具实操性路径——强镇扩权。胡刚认为，这种模式阻力最小：镇里愿意接受，因为权限增加；市里也能接受，因为行政区划没有变化；国家层面则可以控制新增行政成本。

胡刚介绍，目前广东提出将20个乡镇培育为“小城市”，本质上也是这一逻辑——保留“镇”的名称，但赋予其接近县级市的治理功能，即所谓“功能型城市”。

财税分成决定扩权能走多远

特大镇扩权绕不开财政问题。在当前分税制体制下，镇级政府财政体制为“乡财县管”，即当地乡镇收入上交县里，由县政府按照地方预算下拨资金。“有多少钱，才能办多少事。”胡刚直言。

过去特大镇扩权更偏重经济发展，如今则越来越强调公共服务与社会治理。珠三角不少大镇城市化程度很高，但教育、医疗等资源配置仍明显不足。“很多镇人口接近一个县，但交警、城管等力量仍然偏弱。”胡刚说。

随着人口持续流入，优质中学、三甲医院等公共资源需求迅速增长，而这些资源长期集中在中心城区。问题最终又回到了财政分配。

胡刚介绍，珠三角不同镇之间财政留成比例差异很大，本质是镇市之间长期博弈的结果。

东莞虎门曾是典型案例。2013年，其税收分成11.8亿元，占税收总额18.6%；2015年，占比降至16.8%。由于财政留成偏低，虎门本级财政增长缓慢，城市建设受到一定制约。

但如果财政过度向镇一级倾斜，又会削弱市级统筹能力。长期以来，中山各镇经济实力都很强，小榄、古镇等专业镇产业活跃，市中心相对偏弱——且各镇之间盲目竞争，伤害区域整体利益，导致产业长期停留在传统制造业阶段，高新技术产业平台不足。

“高新技术产业不太可能大量落在普通乡镇，更需要核心平台承接。”胡刚认为。随着深中通道开通，中山进入深圳“半小时经济圈”，岐江新城、火炬开发区等平台，也被寄予承接深圳产业外溢的期待。

因此，在胡刚看来，这轮特大镇改革最大的难题，是如何在保持基层活力的同时，集中资源打造新的产业平台，并兼顾教育、医疗、就业等民生需求。

“镇一级留的钱多，镇会更有活力，但市一级统筹能力会减弱；市一级集中财力更多，统筹能力会增强，但镇的发展活力可能下降。”他说，本质上，这是一个城市治理平衡问题。

技术进步有助缓解机构臃肿

如今改革强调“功能扩权”，会否导致机构臃肿？胡刚称，扩权并不会“一刀切”。人口规模大、产业基础强、财政能力好的镇，会获得更多权限；基础较弱的镇，扩权幅度相对有限。

胡刚提到，国家近年不再大规模推动“镇改市”，一个重要原因就在于行政升格往往意味着机构、编制和财政支出同步扩张，而这些成本具有长期性。

“不给人，怕治理跟不上；给了人，又担心机构膨胀。”他说。因此现在不少大湾区镇街开始采用更灵活治理方式：公务员编制保持克制，更多依赖事业编、聘用制人员以及辅警等补充力量，由地方财政自行承担。

与此同时，技术进步也正在改变基层治理逻辑。过去，一个镇的人口增加，意味着必须同步增加大量管理人员，因为很多事务依赖线下窗口办理。如今，越来越多事项可以线上完成，数字化治理能力提升。

再加上大湾区轨道交通网络日益密集，很多公共事务未必都需要在镇一级完成。而且珠三角大量外来人口年轻化、流动性强，对数字化治理接受度更高，也推动基层治理进一步向信息化、精细化转型。

撰 文｜北 塱

编 辑｜钱琪瑶

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原标题：《珠三角特大镇“扩权”？专家：财税分成最关键》

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