大学生返乡创业12年：从“省标杆家庭农场”到被强制清退，行政诉讼被驳后上诉

入围“广东省标杆家庭农场”仅一年后，广东茂名“新农人”林华杰与父亲林海经营的蓝海湾家庭农场，在2025年8月被强制清退。虾塘被停水停电，鱼虾低价急售，看护房随后被拆除。

面对清退，林海提起行政诉讼。电白博贺镇政府回应称，清退依据是2023年发布的《养殖水域滩涂规划》，该农场位于博贺内湾红树林保护区禁养区范围内。镇政府表示，已两次送达限期清理通知，程序合法正当，并强调“当私人经营权益与生态环境保护公共利益发生冲突时，私人权益应依法让位于公共利益”。

林海一方则认为，根据规划文本，现状有养殖的范围应划为“限养区”而非“禁养区”，且镇政府存在补偿主体错误、补偿标准偏低、未落实“先补偿后清退”等问题。公共利益当然重要，但原则适用也是有前提的，“不能成为程序违法和补偿不公的挡箭牌”。

2026年5月，茂名市茂南区法院一审裁定驳回林海一方起诉，认为《限期清理通知》已被后续强制清退行为“吸收”，不属于行政诉讼受案范围。林海提出上诉。

一个被农业部门推荐、经省市级认定、连续获得官方荣誉的农场，为何在不到一年后，被其他部门认定为违规？当地农业农村局工作人员向澎湃新闻表示，农业部门职责是培育扶持，“被清退是不符合其他部门的条件，不同部门立场确有不同”。

20年前与镇政府签承包合同养鱼虾

林华杰是个“90后”。2013年大学毕业后，他选择返乡，与父亲林海一起经营家中的虾塘。

这片虾塘位于广东省茂名市电白区博贺镇盐井头村，紧邻博贺内湾。2005年12月，林海与盐井头村委会、博贺镇政府三方签订《承包合同》，承包约100亩海域开发虾塘，期限至2035年12月31日。

林华杰向澎湃新闻介绍，此后的十余年间，农场累计投入约800万元。这些钱主要用于虾塘基建、技术引进和尾水处理系统建设。2020年，农场尾水处理系统通过省级项目验收，养殖亩产从最初的三四百斤逐步提升至近1500斤。

农场的努力获得了官方认可。2017年，林华杰被评定为茂名电白首位“新型职业农民”。2021年，他经区政府推荐参加农村实用人才培训，同年被评为“广东省首批乡村工匠”“乡土专家”。

澎湃新闻注意到，林华杰上述个人事迹还曾被茂名市广播电视台所报道。

林华杰创业事迹被茂名市电视台报道。

2023年，蓝海湾家庭农场被评为“茂名市示范家庭农场”。在茂名滨海新区，这是唯一获此殊荣的家庭农场。2024年，该农场又入围“广东省标杆家庭农场”培育名单。

2024年，蓝海湾家庭农场被广东省农业厅评为广东省标杆家庭农场。

转折来得悄无声息。

2024年9月30日，博贺镇政府向林海第一次送达《关于限期清理博贺内湾红树林保护区红线范围内养殖塘的通知》，要求7日内自行清理。

“收到通知的时候我不敢置信。”林华杰说。他随即去镇农办核实询问。

2025年7月31日，镇政府第二次发出清退通知。

2025年8月27日，博贺镇政府组织工作人员对涉案养殖塘实施强制清退。因为停水停电，鱼塘的鱼虾被低价紧急售卖。同年10月11日，鱼塘看护房被拆除。

上述强制清退行为经法院审理后确认。

林海收到的清退通知。

争议焦点：红线范围、程序问题

林海不服2025年7月31日的限期清理通知，向茂南区人民法院提起行政诉讼，请求撤销该通知。其诉称，涉案虾塘应属“限养区”而非“禁养区”，不在生态保护红线范围内，被告未依法签订补偿协议，行政行为缺乏合法依据。

案卷材料显示，本案最核心的实体争议，是涉案虾塘究竟属于“限养区”还是“禁养区”。

2023年11月，广东茂名滨海新区管理委员会办公室作出《关于印发〈广东茂名滨海新区养殖水域滩涂规划（2022-2030年）〉的通知》，划定了禁养区、限养区、养殖区。

原告林海一方认为，上述《广东茂名滨海新区养殖水域滩涂规划》及其附图、生态保护红线范围图，第49页明确写着：“在茂名市海洋生态保护修复项目范围内现状有养殖的范围规划为限养区。”

涉案虾塘自2006年起持续养殖至今，林华杰认为这完全符合“现状有养殖的范围”这一条件，应当按限养区管理，而不是被划入禁养区。

博贺镇政府则持相反立场。在答辩状中，镇政府认为，该农场位于“博贺内湾红树林保护区红线范围内的‘禁养区’”。镇政府进一步表示，即使按原告所说属于实验区或缓冲区，同样禁止规模化、生产性的养殖活动。

林海一方指出，政府在划定禁养区之前，从未向群众宣传过相关政策。更让他们感到不公的是，“补偿协议没签、补偿款没到手，就强行清退”。在林华杰看来，这违反了“先补偿后搬迁”的基本原则。

对此，博贺镇政府给出了不同的说法。镇政府表示，2024年9月和2025年7月已两次向原告送达《限期清理通知》，明确告知了清退的法律依据、事实理由、清理期限及法律后果。镇政府认为自身“程序合法、正当”，已经充分保障了原告的知情权与申辩权。

补偿问题也是双方的一个核心争议点。林华杰认为，9.5元/斤的鱼价远低于市场价，补偿方案还遗漏了大堤等基建项目。更让林华杰难以接受的是，镇政府绕过作为承包主体的他们家，直接与合股人单方签约。“补偿主体完全搞错了。”林华杰说。

博贺镇政府则表示已经多次组织协调，但原告“均未到场参加”。作为替代方案，镇政府称已协调合股人从其应得补偿款中预留共10亩的款项作为争议款。

在答辩状中，镇政府还表示：“原告的承包合同签订于2005年，早于当前生态保护红线的划定。当私人经营权与后法确立的生态环境保护公共利益发生冲突时，私人权益应依法让位于公共利益。”

对于镇政府“私人权益应让位于公共利益”的观点，林海一方并不否认公共利益的重要性。但他们认为，这一原则的适用是有前提的。所谓的“公共利益与私人权益的冲突”，是被告错误认定土地性质后制造出来的。即便为了公共利益需要清退，也必须遵循法定程序。但被告自2024年9月首次通知清退至今，未与原告就补偿问题进行任何实质性协商，更未签订补偿协议，公共利益不能成为程序违法和补偿不公的挡箭牌。

法院驳回起诉称通知被“吸收”

2026年5月6日，茂名市茂南区人民法院就林海诉博贺镇政府责令限期改正一案作出裁定，驳回原告起诉。

茂南区法院经审理认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围；该解释第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对当事人合法权益明显不产生实际影响的，应当裁定驳回起诉。

法院指出，涉案2025年7月31日的限期清理通知与2025年8月27日的强制清理行为，系基于同一行政任务和目的，两行为功能均指向对涉案养殖塘强制清理。基于行政行为单一性和过程性特点，限期清理通知的功能已被强制清理行为吸收，通知因强制清理行为失去独立存在的法律意义。因此，被诉通知不属于人民法院行政诉讼受案范围，原告起诉不符合法定起诉条件。

法院同时在裁定中指出，从实质化解行政争议角度，本案宜由林海通过起诉强制清理行为，或由博贺镇政府对其作出合理补偿，以维护其合法权益。

林海不服，提出上诉。上诉状显示，林海一方认为，案涉限期清理通知并非过程性文件，而是独立的终局性行政命令。该通知直接认定了养殖塘位于禁养区，直接设定了“7日内自行清理”的强制性义务，并明确告知逾期不清理将面临强制处置。“完全符合可诉行政行为的特征。”

茂南区法院驳回林海起诉，建议起诉强制清退行为。

从标杆到违规，农业局：不同部门立场观点不同

从“省级标杆”到“强制清退”的转折，引发了一个绕不开的问题：一个被农业部门推荐、经省市级认定、连续获得官方荣誉的农场，为何在不到一年后，被其他部门认定为违规？

6月4日，澎湃新闻记者就此致电茂名滨海新区农业农村局。一名工作人员在电话中解释，农业部门的主要职责是培育和扶持家庭农场。

“他（的农场）符合我们农业部门的（支持）条件，我们肯定是给予支持的。被清退只是不符合他们（部门）的条件。”该工作人员说，“站在我们的立场，我们肯定是以培养为主。”

当记者追问，一边给予荣誉、一边被认定为违法，是否存在政策衔接或部门核查的错位时，对方并未回避：“这个肯定有一点。站在不同部门的立场，肯定是有点不同。”

该工作人员进一步表示，市级示范家庭农场由茂名市认定，省级标杆由省里认定，“我们只是作为推荐部门”。

对于本案的核心争议——涉案虾塘究竟属于“限养区”还是“禁养区”——该工作人员表示不清楚，称负责该业务的同事不在办公室。关于2005年签订的承包合同与后续生态红线规划之间的冲突如何处理，对方同样表示“回答不了”，并重申其职责仅限于家庭农场的培育发展。

当天，澎湃新闻记者还拨打了博贺镇政府的电话询问情况。相关工作人员回应称“好像之前是有这么一个案件”，但随即让记者致电镇农业办、平安法治办和镇司法所了解具体情况。

博贺镇平安法治办工作人员面对记者询问表示：“大概知道这一件事，但是对具体的详细情况不清楚”，并表示如果想要了解具体情况需要官方发函。博贺镇农业办电话则一直处于无人接听状态。

记者随后致电博贺镇司法所相关负责人，对方回应称不关注这个案件，让记者去联系镇政府的法务，并拒绝提供相关联系方式。