委员建言“执行难”：考虑权力重新配置，增加政法干警编制

基本解决执行难之后，如何进一步巩固推进？4月22日，十三届全国人大常委会第十次会议分组审议有关人民法院解决执行难工作情况报告。有委员建议在制定民事强制执行法时，应重新配置执行权力，并增加政法干警编制，解决执行工作“案多人少”矛盾。

适度增加政法干警编制，考虑重新配置执行权力

4月21日，最高人民法院院长周强在会上作了关于研究处理对解决执行难工作情况报告审议意见的报告。报告显示，三年来，人民法院共受理执行案件2043.5万件，执结1936.1万件，执行到位金额4.4万亿元，与前三年相比分别增长98.5%、105.1%和71.2%， “基本解决执行难”这一阶段性目标如期实现。

其中，全国法院90.4%的有财产可供执行案件在法定期限内实际执结，92.6%的无财产可供执行案件终结本次执行程序符合规范要求，94.4%的执行信访案件得到化解或办结。

“判案结果让当事各方接受，这是解决执行难的最根本的治本之策。”全国人大代表冯键认为，应提高基层法院的判案水平，“如果判完之后双方都不服，不停地上诉，总也解决不了这个问题”。

冯键直言，大量的民事案件、经济纠纷、财产纠纷，不能简单依靠条文去判，还要考虑实际情况，实现情理法的统一，“许多民事案件不能简单地判决哪一方输赢，或者双方各打五十大板”。

同时，还要坚持罪刑法定的原则，严防动用刑事手段解决经济问题。冯键提醒，执行过程中，大量的是经济案件，要严防用刑事手段介入经济案件，“既要严防侦查部门动用刑事手段介入经济案件，也要严防在执行过程中动用刑事手段”。

“我们发现很多经济纠纷都是企业或个人在经济合作中发生的，合作过程中或因为亏损，或者是利益分配的问题发生矛盾，就开始互相告。本来都是企业内部的事情，司法机关本不该介入，不能被公权私用，不能浪费稀缺的司法资源。”冯键还表示，法院的执行要讲公平正义，不能搞选择性执法，要防止执行过程中搞权力寻租。

不仅如此，执行工作同时面临“案多人少”的矛盾压力。据李钺锋委员调研，各级法院均对“案多人少”问题反映强烈。以重庆法院为例，近年来，重庆法院执行收结案数每年均以两位数增长，2016年、2017年执行法官人均办案数306件和643件，分别同比上升43%、110.3%，分别较全市法官人均办案数多104%和109%。2019年1-3月，重庆市法院共办理各类执行案件131634件，同比增长28.4%。

“在数量和质量的双重考验下，法官办案饱和度已呈现较高态势。”李钺锋建议，适度增加政法干警编制，在政策待遇等方面向一线执行人员倾斜，切实保护执行干警人身安全，不断增强法院执行干警的职业尊严感。

针对这一问题，全国人大代表肖胜方有过思考：过去很多人把执行难问题发泄到法院层面，觉得是法院不作为或者是法院做得不好，但是很少去思考，是因为法院所投入执行工作的资源配备和需要强制执行的案件数量是不匹配的。

“现在解决的办法是加强人力资源和各种资源的配备，这是一种解决的办法，更多地要思考能不能减少需要强制执行案件的数量。”肖胜方说。

如何才能构建高效执行制度？全国人大宪法和法律委员会副主任委员江必新认为，执行难的核心问题还是被执行人规避执行，财产难找难查，这项工作仅靠法院掌握是非常有限的，将来最好让政府统一掌握财产信息，“不仅仅是为了执行，更多的是要进行社会管理、征税管理，还有其他的社会管理”。

另一个问题是，谁来执行？“现在主要靠法院，也有人主张放在行政机关。”江必新说，目前有行政执行、民事执行、刑事执行，三大执行如何整合需要进行深入研究，“在制定民事强制执行法的时候，要重新考虑执行权力的配置问题”。

江必新还指出，国外有一个新的机制，即利用社会组织的力量进行执行。“这种执行模式不仅有利于弱化被执行人和市场主体与公权力的对抗性，也有利于调动执行主体的积极性，避免消极执行问题。”江必新表示，如果他们滥用执行权，有办法规制，造成别人损失的、乱来的，让他们承担赔偿责任。

此外，还要广泛地建立保险制度，尤其是强制保险制度。同时，进一步加大司法机关撤销规避执行行为的权力，凡以规避执行为目的来转移财产的，权利人任何时候都可以申请撤销，“而且这个条件不能限制得太死”。

“让强制执行成为例外，自动履行是常态”

报告还显示，3年以来，全国累计发布失信被执行人名单1322万例，有366万人迫于惩戒的压力自动履行了裁判文书的义务。

在严惩拒不执行、妨碍执行犯罪行为上，2018年以拒不执行判决、裁定罪判处罪犯5159人。依法严厉打击非法处置查封、扣押、冻结财产犯罪，2018年审结此类犯罪案件390件。

为什么有那么多的生效法律文书当事人不自动履行，选择等待法院来强制执行？肖胜方分析，造成执行难大量的案件没有自动履行是民事诉讼法关于执行制度的设计不科学。

肖胜方说，按照现行民诉法，一是当事人需要申请，如果没有申请是不会启动程序。二是如果义务履行人不自动履行，而是被法院强制执行，付出的代价没那么大，比如说，迟延履行并不会付出更大的成本，但是他选择逃避没准就逃掉了，因此会产生一种铤而走险的思想。

如何通过制度设计让大量的生效判决得到自动履行？“最重要的还是顶层设计是否科学，如果不科学，即便有民事强制执行法，依然会产生大量的不自动履行，还是要等待强制执行。”肖胜方建议，可以规定判决生效履行期间届满后30天内，义务人就要到一审法院来报告履行情况，“无非就是3种情况：一是完全履行，二是完全没有履行，三是部分履行，只要不是完全履行就同时要申报财产，如果不申报或申报不实，刑法已经规定了拒不履行法院判决罪来规制，在此博弈下，更多的人就会选择自动履行，而不需要去强制执行。”肖胜方说。

肖胜方表示，要让强制执行成为例外，自动履行是一般的常态，这样才能建立起一个长效机制，让执行难成为中国法治史上的一个阶段性现象。

李钺锋委员则建议大力完善执行联动机制。“信息共享不全面，查询不及时，联动反映慢等问题不同程度存在，联动的牵头单位不明确，致使制度常态化、规范化运行进展缓慢。”李钺锋委员表示，这些尚无法律法规明确规定，有的执行联动单位往往以“没有相关规定”“相关规定没有明确”“上级没有政策”等理由怠于协助。比如，某市法院在半年时间内向公安机关发出协助查找被执行函20余件人次，没有一件得到落实。

此外，鉴于民事强制执行法已被正式纳入十三届全国人大常委会立法规划第二类项目，李钺锋委员建议立法中将“协助法院执行”转化为“履行法定职责”，“通过立法，切实增强协助执行单位履行协助义务的行动自觉和内生动力”。

在前述报告中，周强指出，目前人民法院每年新收执行案件超过500万件，处于高峰期，削减存量、遏制增量还面临很多难啃的硬骨头，等等。

周强说，当前和今后一个时期，人民法院将健全执行工作长效机制，加强综合治理、源头治理，切实削减执行案件存量、遏制增量，努力实现切实“解决执行难”目标。