深观察｜健全人口服务体系，促进人口高质量发展

“十五五”规划纲要第十一篇开宗明义：“完善人口发展战略，促进人口高质量发展。”

这是中国式现代化在人口维度的战略宣言，标志着人口工作从“控制数量”转向“提升质量”、从“应对压力”转向“支撑发展”的根本跃升。

过去，提到人口问题，人们首先想到的是“数量压力”：庞大的人口基数带来就业、教育、医疗、养老的沉重负担；今天，人口发展的主要矛盾已从“数量压力”转向“结构压力”：少子化、老龄化、区域人口增减分化交织叠加，劳动年龄人口减少，养老负担加重。

人口压力不再只是“人太多”，而是“人不均”“人变老”“人减少”的多重挑战。

不论是应对结构压力，还是顺应发展规律，推动人的全面发展都已成为战略核心。

压力可主动化解，规律可主动把握。“全面发展”既是应对压力之策——提高人口素质增强发展韧性；更是中国式现代化的价值追求——人口是目的而非工具，人的发展本身就是现代化的归宿。

从“压力”到“发展”，是从被动转向主动、从管控转向服务、从解决人的问题转向让人更好地发展。这是一次深刻的战略跃升。

它要求我们将人口工作从单一政策工具，升级为覆盖全人群、全生命周期的制度体系；将人口问题从经济负担，转化为人力资本投资的新机遇，转化为推动人的全面发展、实现中国式现代化的持久动力。

本文将从战略方位、生育支持、教育提质、健康优先、积极老龄化、人的现代化等维度，解码“十五五”促进人口高质量发展的战略路径。

2026年4月23日，贵州省都匀市第一幼儿园的老师给孩子们讲儿童绘本故事。新华社 图

一、战略方位：以人口高质量发展支撑中国式现代化

理解“十五五”人口战略的深层逻辑，首先要回答一个根本问题：人口在中国式现代化中究竟扮演什么角色？

传统经济学将人口视为“劳动力供给”——数量多则红利大，数量减则红利失。

但“十五五”规划给出的是更高维的回答：人口是现代化的主体，也是现代化的目的。

高质量发展，最终要落脚到人的全面发展；中国式现代化，归根到底是人的现代化。

从“人口压力”到“人口红利”再到“人口高质量发展”，概念的演进背后是发展观的跃升。

压力是被动的、防御性的；红利是功利的、工具性的；而高质量发展则是主动的、系统的、以人为中心的。

规划第十一篇将生育、教育、健康、养老整合为“覆盖全人群、全生命周期”的人口服务体系，正是这一跃升的集中体现。

它不是头痛医头、脚痛医脚的碎片化应对，而是覆盖从出生到终老、从家庭到社会的系统工程。

以人口高质量发展支撑中国式现代化，核心路径是“投资于人”——通过教育提升人力资本，通过健康延长质量寿命，通过生育支持优化人口结构，通过养老服务实现老有所为。

当每一个人的潜能都被激发、每一段生命都获得尊重，人口就不再是“压力”，而是最深厚、最持久的发展动力。

这正是“从人口压力到全面发展”的战略起点。

2026农历春节，天津市中心妇产科医院依旧忙碌，在医护人员的守护下，多个马年宝宝顺利降生。新华社 图

二、建设生育友好型社会：让“想生”能生、“敢生”愿生

如果说人口高质量发展的战略方位回答了“为什么”的问题，那么建设生育友好型社会则回答“怎么做”的问题。

“十五五”规划纲要提出优化生育支持政策，有效降低家庭生育养育教育成本。从“控制”到“支持”，生育政策的底层逻辑正在发生根本转变。

降低生育成本：让“想生”变为“能生”。

规划从经济补贴、医疗保障、休假制度三个维度发力。经济补贴方面，国家自2025年起建立育儿补贴制度，对3周岁以下婴幼儿发放基础标准育儿补贴并免征个人所得税，全国已有数千万家庭受益。

2026年中央财政育儿补贴补助资金近千亿元，较上年增长超过10%。真金白银的投入，传递出国家为生育减负的坚定决心。

医疗保障方面，基本实现政策范围内住院分娩个人“无自付”，将适宜的分娩镇痛项目纳入保障范围。

过去，生育的医疗负担主要压在家庭身上；如今，这一责任正在逐步转变为社会保障，让年轻父母不再为“生不起”而焦虑。

休假制度方面，全面落实生育休假制度，鼓励用人单位对3岁以下婴幼儿父母实行弹性工作制。

育儿与职业发展不再是非此即彼的选择，弹性工作的普及让“想生”与“能生”之间的障碍正在消解。

降低养育成本：让“能生”走向“愿生”。

如果说生育成本是一次性的，养育成本则是持续性的。规划从托育服务、教育减负、住房保障系统部署。

托育服务是“带娃难”的突破口。规划提出发展普惠托育和托幼一体化服务，全国总托位已达数百万个，“普惠”成为鲜明导向。

让更多育儿家庭享受到就近就便、价格普惠、服务规范的托育服务，“没人带”的焦虑正在缓解。

教育减负是“不敢生”的关键因素。规划将3岁以下婴幼儿照护、子女教育个税专项附加扣除标准大幅提高，直接减轻家庭支出压力。

住房保障向多子女家庭倾斜，支持同校就读、公共空间适儿化改造。

2026年政府工作报告还提出加强初婚初育家庭住房保障，支持多子女家庭改善性住房需求。“生了住不下”的担忧，正在被制度化的住房支持一步步消解。

培育新型婚育文化：让“愿生”成为社会自觉。

成本可以量化，观念却难以量化。规划倡导积极婚育观，治理婚丧陋习，让婚育回归情感本位。

从传统“多子多福”到计划生育时期“晚婚晚育”，再到今天的“积极婚育观”，婚育文化的变迁背后，是人们对生育意义的重新思考。

当前，我国总和生育率长期低于更替水平，已进入超低生育阶段。少子化、老龄化矛盾凸显，生育友好型社会建设需久久为功，不能指望一朝一夕。

当育儿补贴减轻经济负担，普惠托育缓解“没人带”焦虑，住房政策消除“生了住不下”的担忧，婚育观念回归情感本真——“想生”与“敢生”就有了最坚实的制度托底。

这正是建设生育友好型社会的战略价值：用制度的力量为家庭减负，让生育重新成为值得期待的人生大事。

2026年6月9日，全国部分地区高考结束。今年全国高考报名人数为1290万人。新华社 图

三、办好人民满意的教育：从“有学上”到“上好学”

生育政策关乎人口出生的“源头”，教育回答的是“培养什么样的人”的问题。

“十五五”规划纲要提出：“坚持教育优先发展，健全与人口变化相适应的教育资源配置机制，建设高质量教育体系。”

过去几十年，中国建成了世界最大规模教育体系，基本解决了“有学上”的问题。

但“有学上”不等于“上好学”。人民群众的期待，已从“能不能上学”转向“能不能上好学校、得到适合的发展”。

“十五五”将教育重心从“规模扩张”推向“质量提升”，从“基本均衡”推向“优质均衡”。

从“有学上”到“上好学”，既是回应人民期盼，也是人口高质量发展从“数量红利”转向“人才红利”的关键支撑。

基础教育：从“基本均衡”到“优质均衡”。

学前教育从“有园上”迈向“上优园”；义务教育推进优质均衡，加强教师交流轮岗，办好乡村小规模学校；高中教育扩大优质资源，实施县域普通高中振兴计划，推进中考改革。

高等教育：从“规模扩张”到“内涵发展”。

我国已建成世界最大规模高等教育体系。“十五五”将重点推动高等教育从“量”到“质”的跃升，分类推进高校改革，扩大“双一流”建设范围，超常规布局人工智能、集成电路等急需学科专业，大力发展专业学位研究生教育。

职业教育：从“层次教育”到“类型教育”。

职业教育与普通教育是两种不同教育类型。“十五五”将重点培育高水平本科层级的职业学校，推动职业教育成为一种“类型教育”，走出了许多人心目中的“层次教育”的偏见，让职业院校学生同样拥有广阔发展空间。

数字化转型：以“人工智能+教育”赋能变革。

推动人工智能融入教育全要素、全过程、全场景，从个性化学习到智慧校园，推动教育模式系统性变革。

制度保障：从“学有所教”到“学有优教”。

健全与人口变化相适应的教育资源统筹调配机制，探索延长义务教育年限，稳步扩大免费教育范围。

从“有学上”到“上好学”，不仅是教育目标的跃升，更是对“培养什么人、怎样培养人”的时代回答。当每个孩子都能享有公平而有质量的教育，人口压力就真正转化为人才红利，中国式现代化就有了最坚实的人力资本支撑。

2025年8月26日，在浙江省诸暨市矿亭村卫生室智慧化诊室，村民在护士引导下进行自助医疗、自助取药。新华社图

四、加快建设健康中国：从“以治病为中心”到“以健康为中心”

习近平总书记指出：“建设健康中国是一项系统工程”。“十五五”规划纲要提出“实施健康优先发展战略”，推动“从以治病为中心向以人民健康为中心转变”。

这不仅是服务模式的调整，更是发展理念的根本跃升。

健康优先：从“被动治病”到“主动健康”。

将健康关口前移是核心。

规划将“健康优先”确立为发展战略，要求健康政策融入所有政策，从源头减少疾病。

规划强调健全公共卫生体系，强化监测预警和应急处置，深化医防协同，构建强大防护网。

同时倡导健康文明生活方式，推动从“治已病”到“治未病”的转变。

三医协同：从“各自为政”到“同向发力”。

医疗、医保、医药相互关联，任何环节脱节都会影响群众获得感。

规划要求健全“三医”协同发展和治理机制，推动目标统一、政策衔接、信息联通。

医疗方面，完善分级诊疗体系；医保方面，深化支付方式改革，减轻群众负担；医药方面，健全药品价格形成机制，优化创新药审评审批，让群众用得上好药。

“投资于人”：健康是最大的民生资本。

健康是最重要的人力资本。

“投资于人”不仅是经济战略，更是健康中国建设的核心路径。

规划提出推进全民健康数智化建设，利用人工智能赋能医疗服务。

从新生儿到老年人，全生命周期的健康服务正在织密“投资于人”的保障网。

强基固本：让优质医疗资源“沉下去”。

规划实施“医疗卫生强基工程”，基本实现县域医共体全覆盖，推进国家医学中心和国家区域医疗中心建设。

通过人员和技术下沉，让群众在家门口就能看上病、看好病。

从“以治病为中心”到“以健康为中心”，健康不是发展的成本，而是发展的资本。

当预防成为生活习惯，当数智技术赋能医疗，健康中国建设就为中国式现代化筑牢最坚实的健康根基。

近年来，上海着力提升养老服务专业化水平，推进存量养老机构改造升级。新华社 图

五、积极应对人口老龄化：从“老有所养”到“老有颐养”

“十五五”规划纲要明确：“深入实施积极应对人口老龄化国家战略，健全养老事业和产业协同发展政策机制，促进老有所养、老有所为、老有所乐。”

从“养”到“为”再到“乐”，折射出应对人口老龄化从“生存保障”到“品质生活”的战略跃升。

当前，我国人口老龄化正从中度向重度阶段加速演进，高龄、独居、空巢老人持续攀升。

面对“银发海啸”，我们不仅要应对挑战，更要将老龄化转化为发展机遇。

织密网络：养老服务体系从“全覆盖”到“优质均衡”。

规划从“完善城乡养老服务网络”入手，推动养老服务从“有没有”向“好不好”跃升。

发展社区嵌入式养老，培育专业化、品牌化机构；推进居家适老化改造，发展家庭养老床位；健全失能失智照护体系，增加护理型床位供给，积极推进医养结合。

2026年政府工作报告提出扩大普惠养老服务供给，发展农村养老服务，实施中度以上失能老人养老服务消费补贴。

一张覆盖全民的养老服务网络正在织密。

制度兜底：长期护理保险从“试点”走向“建制”。

“一人失能，全家失衡”是无数家庭的痛。

“十五五”规划明确提出“推行长期护理保险”，2026年3月相关制度正式发布，长护险结束十年试点，从局部探索转入全面建制。

作为“第六险”，长护险已覆盖约3亿人，惠及超330万失能群众，将照护风险转化为社会共担。这是社会保障的重大制度创新。

银发经济：让“夕阳红”成为“新动能”。

“十五五”规划将银发经济与数字经济、绿色经济并列，作为拓展就业新空间的重要方向。

规划明确：稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，积极开发老年人力资源。

习近平总书记强调，老年人用品和服务需求巨大，老龄服务事业和产业发展空间十分广阔。

从养老金融到智慧康养，银发经济正成为经济增长新引擎，让老年人在贡献社会中实现老有所为、老有所乐。

从“老有所养”到“老有颐养”，是对“夕阳红”的价值重估。

当养老服务优质均衡，当长护险兜住底线，当银发经济蓬勃发展，中国式现代化就有了最温暖的底色。

今年以来，“乐游长三角”银发旅游列车已开行31趟，让更多银发族游客乘坐高铁乐游长三角。 新华社 图

六、人的现代化：以人的全面发展托举现代化新征程

从战略方位到生育支持，从教育提质到健康优先，再到积极应对老龄化——这五个维度覆盖了人口发展的全生命周期，最终汇聚于人的现代化。

六个维度环环相扣，共同构成人口高质量发展的完整闭环。这正是第十一篇全部部署的逻辑归宿：人口高质量发展的终极目标，是人的现代化。

中国式现代化，归根结底是人的现代化。没有人的全面发展，就没有真正的现代化；没有人口素质的整体跃升，就没有持久的现代化动力。这正是“从人口压力到全面发展”的逻辑归宿。

人口问题，本质上是发展问题。

过去，我们将人口视为“负担”，是因为发展水平不足以支撑庞大人口的品质生活。

今天，我们将人口视为“资源”，是因为我们具备了将人口压力转化为发展动力的能力。

而“十五五”规划将人口战略提升到“高质量发展”的高度，是因为我们认识到：人不仅是发展的手段，更是发展的目的。

从“投资于人”到“人才红利”，从“教育强国”到“健康中国”，从“生育友好”到“老有颐养”——每一项部署都在回答同一个问题：如何让每一个中国人，在生命全周期中获得尊重、保障与发展。

人的现代化，是人口高质量发展的价值归宿。

人的现代化，不是抽象的哲学概念，而是体现在每一个具体的政策之中。

生育支持政策，让年轻家庭敢生、愿生，这是对生育权的尊重；

教育优质均衡，让每个孩子享有公平而有质量的教育，这是对发展权的保障；

健康优先战略，让每个人都能享有可及、优质的医疗服务，这是对生命权的守护；

积极应对老龄化，让老年人老有所养、老有所为、老有所乐，这是对晚年尊严的维护。

当每一个生命都被善待，当每一个阶段都有保障，人口就不再是“压力”，而是推动现代化最深厚、最持久的力量。

以人的现代化托举中国式现代化新征程。

“十五五”是中国式现代化从“跑道滑行”转向“起飞爬升”的关键阶段。

在这个关键节点，我们不仅需要新质生产力的“引擎”全速运转，更需要人的现代化的“底座”坚实稳固。

当人口压力转化为人才红利，当人口数量优势转化为人力资本优势，当人口结构挑战转化为社会发展机遇——中国式现代化就有了最可靠的主体力量。

这正是“人口高质量发展”的终极使命：以人的全面发展为根本，以人的现代化为归宿，托举中国式现代化飞向更加美好的未来。

从“人口压力”到“全面发展”，从“人口大国”到“人才强国”，从“生存型社会”到“发展型社会”——这是一条清晰的跃升轨迹，也是“十五五”规划赋予人口战略的时代使命。

当每一个人的潜能都被激发，当每一段生命都获得尊重，中国式现代化就有了最深厚的根基、最持久的动力、最温暖的光芒。

（作者为上海高校智库·复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师）