深圳观察｜朱芮莹：“投资于人”，从理念共识到深圳行动的三重逻辑

//深圳湾创业广场。（图片来自深投控）

文｜朱芮莹 综合开发研究院（中国·深圳）城市发展与园区经济规划研究所项目研究员

“投资于人”上升为国家战略并非一蹴而就，而是经历了一个不断深化的过程。2023年5月，中央财经委会议首提“投资于物与投资于人紧密结合”[1]；此后，党的二十届四中全会将这一理念纳入“十五五”规划的核心内容[2]；2026年政府工作报告进一步明确，要“更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生”[3]。三年之间，“投资于人”从一个重要的发展理念，走向了国家顶层战略，成为推动高质量发展的关键词。

进入战略层面之后，就是走深走实。财政部明确提出，未来五年将适度提升公共服务支出在财政总支出中的占比[4]。这意味着，发展的重心正在从更多依靠物质投入和要素扩张，转向更加注重人的发展、能力提升和潜能释放。深圳对此并不陌生，“十四五”期间九大类民生支出累计已达1.6万亿元、占财政支出比重近七成[5]。真正的挑战在于，“十五五”时期能否将这笔“民生账”转化为“增长账”，进而让这些投入产生更大的乘数效应，考验的不仅是投入力度，更是投资结构和制度设计的智慧。

一、“投资于人”究竟是什么？为什么要现在转向？

1.“投资于人”的本质内涵与边界辨析

“投资于人”的本质，是将人力资源从“被动消耗的成本”转化为“主动增值的资本”。在当前高质量发展阶段，这一理念进一步体现为以扩大内需为导向的投资结构优化。其核心是将发展重心更多转向人的需求、能力提升和全面发展，通过教育、医疗、养老、托育、住房等领域的有效投入，不断增强人民群众获得感，同时释放消费潜力、积累人力资本、培育长期发展动能。

需要厘清的是，“投资于人”既不是传统人力资本理论的简单政策化表达，也不等同于一般意义上的民生支出。教育、培训、技能提升等人力资本积累固然是其重要内容，但并非全部内涵。理解“投资于人”，关键在于把握民生投资与民生支出的区别：二者虽然都服务于民生改善，但侧重点却有所不同——民生支出主要着眼于保障基本生活需求，强调兜底保障和即时改善；民生投资则更加注重长期回报和发展效应，通过教育、医疗、养老、托育、住房等领域的持续投入，提升人的发展能力，降低后顾之忧、增强消费预期，进而形成扩大内需、促进消费、增强经济活力的良性循环。从这个意义上说，“投资于人”不仅是改善民生的现实举措，更是面向未来的发展投资。

同时，“投资于人”并不意味着简单削弱“投资于物”，二者相辅相成、紧密结合。从高中学位供给、医院病房改造，到保障性住房建设、都市圈通勤体系完善，再到城市更新和文旅消费基础设施建设，许多投资项目既体现“投资于物”，也服务于“投资于人”。对于不同地区而言，发展阶段、资源禀赋和现实需求各异，二者的投入重点和比重应因地制宜、动态调整，既不能重物轻人，也不能脱离现实条件片面强调“投资于人”，关键在于根据发展阶段和实际需求找到最优组合。对于仍需补齐基础设施短板的地区而言，投资于物依然必要；而对于深圳这样的超大城市和创新城市，则需要把更多资源投向教育、医疗、养老、托育等领域。

2.“投资于人”的理论根基与转向逻辑

这一理念并非凭空而来，其背后有着深厚的经济学理论渊源。早在20世纪60年代，经济学家舒尔茨便提出了人力资本理论：人力资本通过对人的投资形成，体现在知识、技能、健康等方面，其长期投资回报率高于物质资本。但今天我国提出“投资于人”，并非简单复述半个世纪前的西方理论，而是立足新发展阶段作出的战略深化和价值升华，赋予了中国式现代化的特定内涵，更加强调人的全面发展与现代化建设的统一。

理解这一转向的合理性和必要性，可从两个维度切入。

从历史维度看，这一转向有其内在的发展逻辑。建国初期，百废待兴，必须优先“投物”建立工业体系；改革开放后，“投物”为主、“投人”起步，教育医疗逐步改善但总体滞后于经济增长；进入新发展阶段，物质生产能力已大幅提升，人力资本短板却日益凸显——算法工程师、养老护理员等岗位“一人难求”的背后，折射出人力资本供给与产业需求的结构性错配。转向“投人”已经不是选择题，而是必答题。

从现实维度看，这一转向同样具有迫切性和现实针对性。当前居民消费意愿低迷，重要原因之一在于教育、医疗、住房等支出的不确定性——只有当医疗不再让人因病返贫、教育与养老不再成为家庭的沉重负担，消费潜力才能真正释放。与此同时，对于深圳这样的高投入、高增长城市，“投资于物”已经取得显著成效——“十四五”期间全市累计完成固定资产投资约4.5万亿元，成为国内第二个迈入“万亿投资俱乐部”的一线城市。作为改革开放先行者，深圳在下一个五年，理应积极探索“投资于人”的创新实践。

历史与现实两条线索，最终指向同一个运行机制：投资于人→提升公共服务供给和人力资本水平→降低后顾之忧、释放消费潜力→扩大内需和服务消费→带动就业增长与收入提升→支撑产业升级和创新发展→形成新一轮人力资本积累与投资。这是一条“人的发展带动经济发展、经济发展反哺人的发展”的正向循环链条。“投资于人”的逻辑，正是在改善公共服务、提升人力资本、释放消费潜力和促进产业升级之间建立更加畅通的传导机制，实现经济发展与人的全面发展的相互促进。

二、深圳的“投资于人”家底：成绩单与差距表

深圳并非从零起步，“十四五”期间交出了一份亮眼的民生成绩单：

——获批设立深圳理工大学等3所本科院校、1所高职院校

——新增基础教育学位超90万个，入选全国基础教育综合改革实验区

——新增医疗卫生床位超3万张，三甲医院增至33家，获评全国健康城市建设样板市

——保障性住房超60万套（间），全市街道、老龄化社区养老服务机构实现全覆盖

——深圳科学技术馆、美术馆新馆、图书馆北馆、深圳湾文化广场、前海冰雪世界、市体育中心等一批文旅体新地标精彩亮相

2026年度十项民生实事进一步细化。布局建设100个临床重点专科，出台实施“三名工程2.0”（即名医名科、名院、名诊所），新增200所义务教育学校提供“舒心躺睡”，应届高校毕业生可享最长15天免费住宿，青年人才过渡性住房租金仅为市场价60%左右——这些指标放在全国任何一座城市都足够领先。

但与“投资于人”的差距同样清晰。

首先是投入结构仍偏“硬件”。“十四五”1.6万亿元的民生支出中，相当比例投向了校舍、医院大楼、保障房建设等“物”的载体。物的载体是必要条件，但建好之后，什么人来用、能不能用好才是关键。三甲医院建成了，医生的培养周期是十年起；学校建好了，特级教师的成长是二十年磨一剑。从“物的投资”到“人的投资”的转化效率，还有巨大提升空间。

其次是覆盖面与精准度的双重挑战。深圳常住人口超过1800万，但户籍人口仅约三分之一，近三分之二的常住人口在教育、医疗、养老等公共服务上与户籍人口存在明显差距。全市公办高中录取名额中，非深户仅占约25%；公租房、安居型商品房、共有产权房全部要求深户，占65%的非深户居民被排除在外。如何让“投资于人”惠及全口径人口，而非仅仅是户籍人口，是深圳必须面对的特殊考题。

第三是“一老一小”的结构性缺口。深圳是全国最年轻的城市之一，但老龄化速度快——据《深圳市养老服务设施布局专项规划》预测，至2035年深圳60岁以上常住老年人口将接近300万[6]。托育方面，全市已建成托位10.9万个、千人托位数5.9个[7]，但普惠托位供给与超1800万常住人口的实际需求之间仍有显著缺口。深圳必须在“一老一小”的双重压力下，提前布局全生命周期的服务体系。

三、深圳下一步可以做什么？三个行动方向

贯彻国家和省部署要求、结合深圳实际，建议从以下三个维度破题。

一是从“建载体”转向“养队伍”，加大软性人力资本投资力度。深圳的硬件建设水平在全国已是第一梯队，但教育和医疗的软实力相对而言还有待提升。“三名工程2.0”的推出是积极信号，但从1.0到2.0的核心升级，不应只是拨款金额的加码，更应是人才引进、培养、评价、激励机制的全面重塑。例如，在教育领域，可参照新加坡“以技术变革教育（Transforming Education through Technology）”的2030年总体规划[8]，在深圳试点建设一批集教师培养、课程研发、教学实验于一体的“未来教育实验室”；在医疗领域，可比照深圳电子信息产业的“揭榜挂帅”经验，面向疑难重症和前沿医学技术设立专项“榜单”，吸引全球医学科研团队来深攻关。

二是推动公共服务从“户籍绑定”走向“常住覆盖”，破解超大规模移民城市的公平困境。深圳超过三分之二的常住人口不是户籍人口，这是“投资于人”在深圳最难也最必须回答的问题。短期来看，可从教育领域率先突破——保障随迁子女在常住地平等接受义务教育已写入国家政策，深圳有条件在公办高中学位分配等深水区加快探路。放眼中长期，可探索建立与常住人口挂钩的基本公共服务供给机制，在医保跨省结算、保障性住房轮候等关键环节逐个打通。归根结底，为1800多万常住人口营造可预期的良好公共服务环境，是深圳持续增强人才吸引力的关键所在。

三是以“一老一小”为突破口，探索全生命周期公共服务的深圳方案。深圳有条件也有迫切需要率先突破。育儿补贴和免费学前教育已经写入2026年政府工作报告，关键在于落地速度和覆盖广度。建议深圳率先将育儿补贴从“二孩三孩”扩展至全口径、实现学前教育从“一年免费”逐步推进至三年全覆盖。养老服务方面，深圳可借鉴日本“介护保险”制度和香港“长者社区照顾服务券”经验，探索建立“时间银行+护理保险+智慧养老”三合一的服务体系，用市场机制激活银发经济，用数字技术降低照护成本。

今天，中国正站在从“投资于物”迈向“投资于人”的关键转折点。作为中国最具创新活力的城市之一，深圳走在前列，最需要的未必是增加一笔巨额投入，而是完成一次从发展理念到制度设计的全面升级。迈好了这一步，“十五五”期间的人力资本红利将加速释放，为城市发展打开新的增长曲线；走慢了、走偏了，再多的钢筋水泥和硬件投资，也难以支撑下一阶段的竞争优势。

让每一分投入都真正服务于人的成长与发展——这既是“投资于人”的初心，也应当成为深圳未来五年交出的重要答卷。