智利“猛药改革”法案国会通关，但“旧药方”恐难解决新问题

8月4日，智利国会参议院以27票赞成、22票反对的结果最终通过了总统何塞·安东尼奥·卡斯特提出的“超级改革”计划。该法案涉及智利数十部现行法律的修改，特别是大刀阔斧地减税、去监管，体现了卡斯特鲜明的经济治理理念，在政坛抛下一颗震撼弹。

围绕“超级改革”的诸多争议，卡斯特政府与国会各方势力周旋，最终以“讨价还价”式的交易完成快速通关。在卡斯特看来，如不“下猛药”刮骨疗毒就无法走出过去十几年阻碍经济发展的束缚，更无法回归曾经的黄金时代。然而今非昔比，历史经验很难在当下复制类似的成效，新政府更受到国内外诸多现实制约。对卡斯特来说，初战告捷固然可喜，也只是刚走出的第一步。

争议与拉扯交织，“超级改革”快速闯关

卡斯特的“超级改革”（megarreforma）指的是智利政府向国会提交的《国家重建与经济社会发展法案》（Ley de Reconstrucción Nacional y el Desarrollo Económico Social）。该法案聚焦财税改革，要修改智利36部现行法律和15项总统令，力度之大的确称得上“重建”，政坛朝野之争在所难免。

作为智利36年来最“右”的领导人，卡斯特自今年3月宣誓就职总统以来就誓要打破此前左翼政府留下的“束缚”，回归“新自由主义”路径。6月1日在国会发表首份国情咨文演讲时，他明确提出施政目标：年度经济增长4%、失业率降至6.5%、创造至少30万个就业岗位、任期结束时力争实现财政收支平衡；精简公共部门；强化移民管控和社会治安。

“超级改革”正是卡斯特复苏经济的一揽子计划，首先就是税收大幅“减负”。其中最重磅的内容是40年来首次降低企业所得税，到2029年将税率从目前的27%逐步降低至23%。此外还要重新整合税制、减少多头征税，大型投资按规模实施10到20年的固定税率，给中小企业减税，65岁以上老人购买首套房免税。

“超级改革”的另一重点是放松监管。矿业、林业、渔业、农业是智利国民经济四大支柱，都离不开自然资源的开发。因此该法案精简环保评估和审批流程，特别是允许三文鱼养殖场在不增加面积和产能的前提下无需审批就“微型迁移”、寻求更佳水质。其它投资项目也将简化环评等审批流程、降低延误，并补偿因环保原因被叫停项目的投资方。

“超级改革”的重建重点是今年1月遭受森林火灾的比奥比奥、纽夫莱、瓦尔帕莱索三个大区，创造就业和以“简政放权”为核心的国家机构现代化改革也被卡斯特政府视为重建的应有之义。卡斯特的改革计划内容宏大、伤筋动骨，但他却迫不及待要在国会加急通关，其产生的激烈争议和朝野博弈可想而知。

基于截然相对的政治理念，卡斯特的改革在国会不同阵营间几无共识。商界无疑大力支持“超级改革”，认为唯有“下猛药”才能鼓励投资、保护中产阶层、恢复国家竞争力。然而反对派阵营强烈质疑此举乃典型的供给学派经济逻辑，只服务于企业利益。由于智利财政赤字和公共债务GDP占比分别达到2.8%和近43%，减税将直接导致政府财政收入减少，该国不乏财经界人士担忧国家财政的可持续性。

环保问题是批评者的另一大顾虑。卡斯特希望充分挖掘智利作为全球最大铜生产国和第二大三文鱼生产国的产能和经济潜力，因此要在环保监管层面“松绑”。该国环保组织认为此举“竭泽而渔”，18家团体甚至发出联合声明，称“超级改革”相关内容意在规避技术和环保评估、将国家自然资源“私有化”。

比经济、环保更具争议的是“超级改革”的合宪性问题。国会左翼反对党指出，卡斯特此前抨击保护沿海原住民海洋空间的《拉夫肯切法》，如今支持三文鱼养殖场迁移，触及宪法保护原住民传统生活环境的条款；补偿因不合环保规定而无法投资的企业，恢复部分企业被废除的环评资质决议，涉嫌违反宪法关于合理正当程序和环保的规定；大型投资不让变更税率，更被视为冲击“多数决”和“权力更替”根本原则。

一边是卡斯特想快于常规流程、加急闯关，另一边是国会在野党对其改革理念的反对和合法性的质疑，“超级改革”虽创纪录地快速通关，过程却一波三折。凭借着中右翼阵营的支持，“超级法案”于5月下旬以90票赞成、59票反对、1票弃权获得国会众议院通过，6月下旬以26票赞成、23票反对、1票弃权的微弱优势获得参议院原则性通过，旋即进入各方“讨价还价”的逐条审议阶段。

不料卡斯特政府“速战速决”的设想在最后一步遇阻，不是出于意识形态或合法性之争，而是真金白银的地方城市利益：65岁以上老人首套房免征税，那么如何补偿地方政府约1.9亿美元的税收损失？全国346名市长呈现截然对立的观点。财政部长豪尔赫·基罗斯亲自参与幕后谈判，终于在最后一刻与代表科金博大区的两名参议员达成协议，以提供该地区暴雨灾后重建换取后者支持，凑足了多数同意票。

反对派以“黑箱交易”贬低卡斯特改革计划的正当性，还认为老年人的免税福利平添社会群体对立、加剧地域不平等。与此同时，政府为争取国会多数做出了更多妥协，例如将大型投资固定税率的最长年限从25年压缩至20年，承诺立法返还老年人药品增值税，以换取民粹主义的智利人民党（PDG）支持。正是在交易、妥协、讨价还价中反复拉扯，卡斯特的“超级改革”才能在不到四个月内完成国会通关。

往昔路径依赖，难在今时立竿见影

智利是拉美“ABC”国家之一（编注：即南美洲国力、文化、经济和军事实力最强的三国：阿根廷、巴西、智利），长期被视为地区国家转型与发展的“优等生”。1990年恢复代议制民主后，中左翼“协商联盟”（Concertación）执政开启智利20年黄金时代，成功跨越“中等收入陷阱”，成为拉美地区最发达国家，坚持市场化、自由化、开放性并兼顾社会公共服务的“包容性新自由主义”也被视为样板。

与此同时严重的贫富差距、公共服务商品化积弊难解，2019年首都圣地亚哥公交、地铁涨价终于点燃名为“社会大爆发”的全国抗议。这股对新自由主义的强烈反噬在两年后选出了该国51年来最左的总统加夫列尔·博里奇，只是后者执政四年高举意识形态大旗，却未能解决经济停滞、物价高企、非法移民、治安恶化等实际问题。民众对左翼执政的急剧失望，使得三战总统选举的卡斯特终于圆梦。

由此不难理解卡斯特为何急切推出“超级改革”：就政治底色而言，他是典型的“芝加哥门徒”（编注：芝加哥经济学派核心价值观是经济学的新古典派经济学思想，其认可市场机制跟自由放任），哥哥米格尔·卡斯特还是皮诺切特政府中“芝加哥男孩”代表成员，减税、亲商业是其一以贯之的理念；就现实压力而言，智利今年前五个月经济连续下滑，上半年整体经济缩水，9.4%的失业率为五年来最高，卡斯特急需尽快做出政绩、兑现选举承诺，自然会诉诸他最熟悉、曾经带来辉煌“新自由主义”相关经验。

不过卡斯特“立刻出成绩”的愿望已经遭遇制度阻碍，改革法案的快速通关并不等同于即刻实施。一方面国会反对党在讨论“超级改革”期间成功“夹带私货”，加入三个条款（有条件的财务“被遗忘权”，禁止复利，中小企业30天付款周期），但卡斯特坚决反对、对其行使否决权，这就意味着相关内容还将在政府和国会之间经过一番周旋。

另一方面，就在参议院通过法案的同日，左翼阵营的广泛阵线、社会党、基督教民主党、智利共产党、自由党、争取民主党就其中涉嫌违宪的前述三项内容向宪法法院提起诉讼。“超级改革”同时陷入立法和司法纷争，其过程将明显长于卡斯特政府推动完成立法的时间，法案内容势必延迟生效。

即使“超级改革”方案挺过又一轮博弈，无论其最终落实生效时是否打了折扣，要达到立竿见影的效果也并不容易。

首先，采用供给学派的经济治理思路在某种程度上是效果难料的“赌博”。卡斯特有其自洽的逻辑，即降低生产和服务（供给方）的障碍和各项成本，从而刺激投资和生产，扩大就业，同时以更低价格的产品和服务惠及消费者，最终形成正向循环、促进经济增长、间接增加财政收入。不过这套“涓滴理论”在学界就备受争议，在智利过往的经济实践中亦有利有弊。

目前智利经济低迷是结构性问题所致，外国直接投资、公共和私人资本积累水平低是增长动力不足的深层原因。今年6月智利经济之所以触底反弹，主要依赖以铜矿为代表的矿产活动拉动（产量提升9.8%）和工作日增加，以及此前整体经济基数偏低的效应。总体来看，业内多家机构预期智利下半年经济会显著复苏，但全年GDP增速仍将低于1.5%，远达不到卡斯特4%的目标。

在结构性局限的大环境下，卡斯特可能尚未等到供给面产生红利就面临税收锐减、财政压力加剧的短期效应，影响政府灾后重建、补贴地方政府的投资承诺，还与驱逐非法移民、强化社会治安对政府投入的需求形成矛盾，维持财政纪律、收支平衡的难度更大。

其次，反对党在国会和司法层面的掣肘意味着卡斯特很难放开手脚“下猛药”。去年大选后执政联盟“智利变革”（Cambio por Chile）在众议院和参议院分别只占27%和16%的议席，温和左翼和右翼政党仍在国会占据重要分量。卡斯特能够在总统选举第二轮投票中战胜左翼对手，关键在于强制投票新规下“首投族”（占选民20%到30%）的支持，而这个摇摆群体不以意识形态为导向、政治冷感、温和务实。

去年大选体现了智利温和选民的分量和态度，更何况誓要“埋葬新自由主义”的前任博里奇已是前车之鉴。卡斯特为“超级改革”闯关做出的努力和让步，再次印证了他必须依靠温和派特别是中右翼政党的支持才能推行政策。一旦国会和民间多数群体都不赞同“大破大立”，而卡斯特又无力乾纲独断，那么结果不是“超级改革”一再打折，就是政府一意孤行惨遭碰壁——都达不到预想效果。

外部环境的不确定性更是卡斯特政府有心无力的“X”因素。面对震荡的全球地缘政治局势，高度依赖国际市场的智利抗风险能力天然偏弱。美以伊战争导致霍尔木兹海峡航运梗阻，已经影响到智利20%铜矿生产所需要的硫酸供应。近期美国政府又以所谓“强迫劳动”为由，对智利商品加征12.5%的关税。由于美国是智利第二大贸易伙伴和第一大外国直接投资来源国，而卡斯特政府又注重发展对美关系，此举对智利经济的负面影响可想而知。

智利民众选择卡斯特，不是因为认同他的政治底色，而是因为不再相信其前任的治理能力。从卡斯特就职的第一天起，智利人就以同样的标准严格审视他和新政府。卡斯特对此心知肚明，因此迫切希望尽早拿出成效、说服选民。但光把意识形态挂在嘴上固然不能解决问题，欲速则不达更是客观规律。卡斯特打赢了执政以来的最大胜仗，但更困难的攻坚战尚未到来。

（胡毓堃，国际政治专栏作家）