郑功成：应确立补低扶弱、缩小差距的公共养老金政策取向

9月19日，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成在第七届全国养老金发展论坛谈到了如何让养老保险制度更加优化、更可持续。

郑功成强调，要认识到社会养老保险制度的公共品属性——建立在国家信用支撑、依法强制实施的公共养老金制度，是国家层级的公共品。“它不是劳动者在岗时期的工资延期支付，也不是用来平滑个人消费的政策工具，更不是自由市场的交易行为，而是共建共享、互助共济、公平普惠全民的重要制度安排。”

郑功成认为，养老保险改革与发展的目标，应当是满足人们年老后基本生活有经济来源保障的需要，同时促进社会公平，实现可持续发展。

其中，基本生活保障强调的是保障适度（保基本）；促进公平强调的是这一制度作为最重要的社会保障制度，肩负的是以相对平等的待遇来促进和维护社会公平；可持续发展强调的是代际均衡负担，不能一代人透支下一代的福利。

“我国的养老保险改革，不仅需要同时朝着解决一部分人养老金不足和促进不同群体待遇差距偏大的目标积极稳妥地迈进，而且需要理性建制、理性改革，要特别理性、特别谨慎，确保改革不留后遗症。”郑功成说。

郑功成指出，中国在很短时间内就建立起覆盖全民的基本养老保险制度，参保人数已达10.76亿人，领取养老金待遇的人数高达3.4亿人，居民养老保险解决了绝大多数人无养老金的问题，同时，过去20多年间，企业职工养老金水平持续提升，此外，过去几年间，居民养老金提升跟上了城镇职工按年调整养老金待遇的频次，增长幅度较之前有较大的提升，可以说，中国社会养老保险制度发展很快，正行进在走向公平的路上。

不过，郑功成也指出，养老保险制度存在群体之间差距偏大问题。

我国养老保险体系包括三个层次——基本养老保险，企业年金、职业年金，个人养老金和商业养老保险。郑功成认为，三大基本养老保险覆盖人群的养老金水平差距过大，同一群体在不同地区的差距过大，占多数的居民养老金根本不足以保障其老年基本生活，同时也直接影响到一个庞大群体的生活质量，进而制约消费，向经济领域传导，不利于整个经济社会协调健康发展。“在走向公平的路上，必须加快步伐，针对养老金待遇低的人群，包括农民特别是高龄农民、灵活就业人员，加大政策扶持、公共投入的力度，以精准的政策加快缩小差距。”

人社部印发的《人力资源和社会保障事业发展“十五五”规划》明确指出，鼓励支持灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参加职工养老保险，全面取消灵活就业人员在就业地参加职工养老保险户籍限制，持续扩大职工养老保险覆盖面。健全养老保险待遇确定和调整机制，退休人员基本养老金调整向待遇较低群体倾斜。健全城乡居民基础养老金合理调整机制，逐步提高基础养老金，地方基础养老金调整适当向高龄人员倾斜，指导地方增强基础养老金调整均衡性。

郑功成认为，需正视养老保险领域存在的四个不足，找准改革的方向。一是制度公共性不足。个人账户让参保人之间丧失了互助共济功能，地区分割让大数法则的效用打了折扣；二是制度的公平性不足。缴费基数不一意味着筹资负担不公，待遇计发办法不统一必然导致养老金待遇差距；三是与时代发展要求的适配性不足。灵活就业、新业态，以及人工智能对社会财富创造与分配格局的深刻影响，实质上要求不能是简单的修补传统制度模式，而是需要重塑养老保险制度的底层逻辑，重构筹资机制与权责关系；四是可持续性不足。即人口老龄化深度发展、灵活就业群体的持续壮大，以及现行制度的路径依赖，均决定了制度可持续性的风险在加大。

郑功成建议，应逐步消除个人账户的私有化属性，真正实现政策统一、全国统筹是必由之路；同时确立补低扶弱、缩小差距的公共养老金政策取向。

郑功成认为，在构建多层次养老金体系时，必须以基本养老保险制度定型、公平为前提条件，需要在促使公共养老金制度成熟定型的条件下，理性推进其他层次养老保险发展，特别是要畅通企业年金发展通道，让个人养老保险回归市场。