《企业破产法》修订如何纾解破产实践三大痛点

破产制度是现代市场经济不可或缺的基础制度。

中国加入WTO后，第一部适用于市场经济的中国《企业破产法》于2006年颁布，2007年实施。时隔近20年，2025年9月，全国人大常委会第十七次会议对企业破产法修订草案（以下简称“一审稿”）进行初次审议，征求意见并修订后，形成此二审稿。2026年8月25日，《企业破产法》修订草案（以下简称“二审稿”）提请全国人大常委会会议二次审议。

相对一审稿的“大修”，二审稿以“小改”为主，主要涉及：完善连带个人债务人破产规则、增设重整前协商制度、完善管理人制度、完善跨境破产规则、调整破产财产清偿顺位等。

基于7-9月对破产管理人、法院、学者、债权人代理律师等业内人士的访谈，澎湃研究所研究员试对两版草案中连带个人债务人破产、破产行政协调问题进行解读、分析，并提出修法未直接涉及的“立案难”问题。

确定连带个人债务破产规则

如“企业破产法”其名，中国破产制度当前以企业法人破产为主。不过，破产法修订后，“连带个人债务”破产规则将逐步建立、明晰，国家层面破产制度开始涉入自然人/个人领域。

从概念起源来说，破产法最早即指个人、自然人破产，而不是企业，个人破产始终贯穿于破产制度发展过程，针对“诚实而不幸”债务人进行化债。据学者统计，全世界大约有70个国家、地区在实施个人破产制度。因此，中国企业破产法被学界称为“半部破产法 ”。

近年，企业和个人负债及资产负债表收缩压力明显加大。澎湃研究所研究员访谈的学者专家和律师大多认为，破产制度向个人延伸已到了“非常急迫”的时点，这关系到“缓解社会矛盾、维护社会秩序”。

华东政法大学经济法学院教授、上海破产法研究会副会长杨忠孝认为，近年全国失信被执行人数超过800万人，且负债数较大；但与真正的失信债务人不同，其中不少属于失去清偿能力的债务人（最高人民法院强调“严格区分失信、失能被执行人”），应保护失能个人债务人的生活、工作权利。除企业之外，其它市场主体，如个体工商户未纳入到破产制度调整范围，而2024年的个体工商户数量就达1.25亿户。

德恒上海律师事务所合伙人吴俊认为，当前有案可查的有800多万失信被执行人，算上家属至少有2000多万。由于没有相应的退出机制，存在很大社会风险。好的法律制度应该“给人活路和希望”，鼓励大家“做好人”。

这些失信、失能债务人中，相当一部分是因经营企业而负债。主要原因是很多贷款必须由法人或股东及其直系亲属担保，承担“连带责任”后才肯发放，这就产生了破产法修订中的“连带个人债务人”。

吴俊认识一位企业主夫妻，因企业破产，自己承担连带责任从而负担大额债务，老两口现已80多岁，一人接近失明，另一人不仅患癌，近期还被车撞造成股骨和骨盆骨折，因债务累累，手术费支付都十分困难。同时还面临因债务执行被从最后一套小住房赶走，流落街头的极端风险。由于缺乏制度支持，破产案件的管理人也表示爱莫能助，不同意向其发放欠付的工资。

吴俊表示，相对因消费而负债的，这类破产者的债务数额巨大，动辄成百上千万，而且债务在个人死亡前一直存续，造成失信人长期无法正常生活，“对个人杀伤力很强”；且实质上也不能填补和解决包括金融机构在内的债权人债权清偿问题，最终的社会效果很差。

没有个人破产，企业破产制度实施也会受“很大掣肘”。大成律师事务所高级合伙人、律师路少红举例她近来遇到的一个案例，实控人迟迟不愿意进入破产程序，就是顾虑个人债务没法解决，如果让企业破产重组，他会失去企业控制权，个人面对高额债务，金融机构也不可能给他免债，因此“宁可拖着企业”。

但个人破产，在国内社会共识不足。上海七方律师事务所执行案件与商事仲裁部主任袁凤翔律师，常年代理疑难执行案件。他从债权人角度提出，担心个人破产制度会为部分个体打开逃债大门。他认为企业层面有相对完善的法律法规，出资、账款、资金流向等方面尚算有迹可循，现行破产法也是在多年企业破产实践基础上修订而成，但个人资金账款很难全面查询和审查，极易通过亲属朋友代持、借用账户往来等方式规避执行。个人破产制度需要非常完善的社会信用制度作为托底，但目前信用体系并不完善，不足以支撑个人破产制度的全面实施。

杨忠孝认为，良法善治是现代法治的目标。要达到法律有效实施的目标，维护制度的生命力，制度及其实施都要获得社会的广泛信任。平衡保护债务人权益与债权人利益，包括严厉打击逃废债行为，以保障法律实施可预期，都是必须的。但同时，公众可能还未充分意识到，破产制度其实具有抑制逃债、强化监管的功能。相对一般法律，破产法“穿透性”“追溯力”更强，甚至有的比刑事追诉力度更大；对财产虚假申报的惩处也很严格，一旦发现，即可取消债务赦免。

在此背景下，破产制度从企业向个人的延伸，处于审慎推进的过程中。2020年，深圳出台中国首部个人破产法规，2025年厦门加入个人破产立法试点；浙江、江苏等地区试行个人债务集中清理（类个人破产）。

企业破产法修订也有体现。一审稿草案首次明确，企业法人已经进入破产程序，为企业债务承担连带责任的自然人股东可以依照本法规定清理债务（第二条第三款）。

二审稿更加完善了连带责任债务人破产规则。加强义务规定，如“真实申报财产、不得擅自出境、限制非必要消费等”（第十八条）；同时明确“保留基本生活、工作必需的豁免财产”（第五十三条）；优化了监督考察期为3-5年（第一百六十七条）；明确了不予免责的情形（第一百六十八条）。

业内人士对此基本欢迎，认为是“非常利好的消息”。自然人破产可分为，从事经营活动而破产，和因个人消费而破产。破产法修订将前者——从事经营活动而破产的自然人纳入，已有很大进步。

确立破产行政事务“府院”协调机制

企业破产法在实施中暴露的“模糊和空白的地带”之一，体现在涉行政事务上。两次破产法修订审议稿都对此有所涉及，但还应获得更多的关注和推进。

理论上，破产是一个商业及法律问题，与行政无特殊、直接关系。现实却不然。例如受访者多有谈到的一类案例：一个房地产项目烂尾，企业破产重整，虽有资产，但老的开发商离开或不配合，原有监理、质量管理资料缺陷，消防、竣工验收等资料缺失，在这样的情况下，如何办理产证、确权，推进重整？

可见，破产面临有关行政事务的现实困境是：破产企业的状态是特殊的，或存有缺陷，或脆弱，但政府规定一般面向的是正常企业，对破产特殊情形既缺乏经验，也缺乏考虑，往往不能完全适用。同时，现实中地方层面的操作，也受限于部门法等顶层规则。

“我们有破产法，税务有税收征管法，自然资源有自然资源法，交通有交通法……这些大法之间都是平行的法律，但法与法之间存在制度冲突。税务、住建、规资、金融、海关等部门，国家事权和地方事权也交织在一起。”上海公信会计师事务所副主任会计师、上海市破产管理人协会副会长周逸认为，其背后源于“制度供给不足”。

因此，破产行政协调，应在立法和行政两个层面来解决。一方面，顶层立法，特别是破产法和其它相关部门法，协同立法、修法，彼此衔接；另一方面，行政上，通过政府部门纵向、横向之间沟通协调，推动制度实施、规则细化可操作。

对此，破产法修订做出了一定回应。其一，在2025年的破产法修订一审稿中，总则部分新增一条：“县级以上地方人民政府建立破产工作协调机制，确定牵头履行破产事务行政管理职责的部门，统筹协调社会稳定、资产处置、信用修复、变更注销等行政事务。”这为行政层面“府（政府）院（法院）”协调确立了法律基础，行政层面的协调在近两年进展也十分明显。

其二，它对个别突出的破产涉税问题进行了规定。税务是破产行政事务中张力“最突出”、协调“毫无疑问最难”的。

杨忠孝说，破产程序中的税务部门很特殊，不仅是税务行政机关，承担税务稽核等职责，同时也是债权人（税收债权），甚至包括社会保险费用等的代为征收主体。而且，“税法与破产法的原则精神确实存在差异，需要协调。税法理念是应征尽征，财政压力较大时期更是强调，破产法理念包括公平清偿与债务豁免等，两类法之间的衔接和适用自然容易产生冲突。”

据澎湃研究所研究员调研，至少存在以下多种破产程序中的涉税争议点、空白或模糊点：

（1）重整利得是否债务豁免？企业在破产重整以后，由于债务豁免，豁免部分在当前的规定下易被认定为利得、收益，从而被征税。新增税费，导致成本陡增、被投资人认为重整价值下降，甚至可能影响投资重整的决定。

（2）税收债权的具体范围问题。税收本金、滞纳金、税收罚款，是不是都是税收债权？不同的税收债权地位是否不一样，应有不同的财产清偿顺位？这些存在规则不明。

（3）破产案件中的滞纳金能不能超过本金？在一般案件中，税收滞纳金能不能超过本金原本就存有争议。由于破产企业原本可能存在欠税，加上破产流程可能持续数年，税收滞纳金远超本金情形更易发生，将给投资人或债权人带来较大压力。

（4）其它，破产重整中的企业，如何对其进行发票管理，税务稽查如何开展，破产重整企业如何进行信用恢复等，缺乏可落地的细化规则。

2025年9月公布一审稿中，在“重整”一章下新增规定“债权人减免债务人的债务，依法属于不征税收入”（第一百三十三条）。该条款相当于对前述重整利得债务豁免问题进行了首次明确。

新近二审稿将此条款后半句，修改为“依法免征企业所得税”。安理律师事务所合伙人、税务律师叶永青认为，将“不征”改为“免征”，表达更加严谨和准确，避免了不必要的困惑，也传递出对于破产，政府愿给予政策性支持甚至让利的信号。

不过叶永青也表示，这只是破产涉税问题中的一个常见问题，还有很多问题没有在破产法中提及，也不可能全部由破产法来处理。他建议，在破产法中规定最核心的少数税务处理规则，同时预留接口给税法，比如在破产法中规定，“破产中的纳税人状态、纳税申报，税收债权相关规则，由税务法规和相关规定根据支持破产的原则另行确定”。

他还建议，应系统性的建立对破产企业的法律框架。破产其实是企业的一个特殊状态，如徐阳光教授等提出的“破产特区”论。例如税务问题不仅在破产法中处理，还应主要由税法来规定，并使其尽可能明确、可操作，减少大量的空白、模糊空间。他强调应超越部门立法，在顶层形成系统性规则，实现法律之间的协调、整合。

涉破产的税法方面，2025年11月，国家税务总局与最高人民法院联合发布《关于企业破产程序中若干税费征管事项的公告》（2025年第24号）。这是国内首个专门规范破产程序中税费处理的统一文件。

杨忠孝也非常强调破产法具有的“综合法”“复杂法”，并认为当前存在“部门法陷阱”，相关法律存在体系化不足，规范衔接性不足，包括但不限于税务等相关部门立法与修法应积极协同开展，并更加注重制度与机制的有效衔接。

“立案难”待关注和解决

破产法程序，只有启动了才能发挥功用。而破产程序启动门槛高、立案及受理难是长期、并在全国大部分地区存在的问题。遗憾的是，破产法修订似乎未直接触及这一领域。

国内现行制度下，破产须经申请、立案、受理，拿到破字号，才算进入法定程序。所谓“立案难”，具体包括立案难、受理难。

路少红透露，在某地破产法庭，2026年1月开始进入破产立案排号阶段，9月才组织线上听证，并决定不受理；有的案件申请，法院立案庭和业务庭之间存在推诿。周逸介绍，在某外省市，2026年起破产清算案件到4-6月，才受理第1个案件。

北京清律（深圳）律师事务所律师李宾宾介绍，部分地区立案登记容易，但受理很难；部分地方不接受网上破产申请立案；还有些地方立案难，是为了“挑案”，对大量案件“精挑细选”，选择如“执转破”等量大、审理时间短的案件办理。如今，上海三中院等一些地方法院的立案门槛较低，还有一些法院，不同程度存在“立案难问题”。

“立案难”的原因，涉及地方政府对企业退出有较多顾虑、基层法院受理能力和动力不足等。杨忠孝发现，政府部门或法院不愿积极推动实施破产的因素不少。如，历史遗留问题处理难。破产既然要追溯过往，难免会要“揭盖子”，触碰过往的各种问题。又如，唯恐影响招商和营商环境。“企业蛮大的，招商过来不容易，具有一定影响的企业破产后会影响后续招商的开展别家也就不来了。避免在本人任期进入破产可能成为策略性选择。”此外，唯恐影响就业也是重要因素。后两者在经济形势和财政压力大的阶段，更难面对。

但法律层面的监督、约束不力也是重要因素，这也是业内期待破产法修订实现的。

李宾宾认为，目前部分司法解释、文件、规范已对解决“立案难”提出了思路和示例，但这些规范一来不是法律，约束力有限，二来条文还可更加完善。他建议：（1）要对基层法院不作为进行内部监督，即规定“下级法院不立案审查的，上一级应当立案审查；且逐级上移，直至最高法”。（2）明确写入立案登记制及业务庭室分工的规定等。

立案难也可能因受行政干涉。破产法修订新增的有关“破产行政协调机制”的一条中，将“社会稳定”列于破产行政事务的首位。这显示除了一般的支持类行政协调，政府对管控破产外部负效应的强调，也为地方政府介入破产处理（可能包括立案）提供了法律依据。

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