经纬度：青年发展型城市建设，何以成为城市发展新战略

今年4月27日，中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发《加快建设青年发展型城市的若干措施》（以下称为“《若干措施》”），从四个方面14项措施，部署上海加快推进青年发展型城市建设。文件于9月5日在上海市政府官网全文公布。

青年发展型城市并非一个新概念。2022年4月，中宣部、国家发改委、共青团中央等17部门联合印发《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》，将这项工作上升为国家战略。

上海在此基础上实现制度跃升：2026年4月市委、市政府出台专项文件，同年5月市人大常委会表决通过《关于促进青年发展型城市建设的决定》，6月1日正式施行。这是全国首部青年发展型城市建设领域的省级立法。

在“十五五”开局之年，上海通过市委市政府文件与省级立法的“组合拳”，把青年发展型城市建设提升至城市发展战略的高度。

这一制度跃升有其深刻时代背景。2026年是“十五五”规划开局之年，也是新质生产力从“点状突破”迈向“系统集成”的关键阶段。

城市是发展新质生产力的主战场，青年群体思想束缚少、创新活力强，是催生和发展新质生产力的天然主体。当科技创新成为第一动力，城市竞争的本质，逐步转向青年人才的竞争。

上海以立法形式推进青年发展型城市建设，正是对这一时代趋势的精准回应。但这一回应的深层意义，不仅在于“争夺青年人才”，更在于重新定义青年与城市的关系——青年工作，正在从局部人群的具体事务上升为城市发展的全局战略。

这既是发挥青年作用的战略安排，也是服务青年成长的价值归宿，二者统一于人民城市理念在青年领域的完整展开。

上海在“十五五”开局之年以立法形式推进青年发展型城市建设。

一、从“青年化社会”到“新质生产力”：双重变革的历史交汇

要理解上海为何在“十五五”开局之年以立法形式推进青年发展型城市建设，首先要厘清一个根本命题：在当代中国社会，青年处于何种位置？

（一）青年化社会：社会影响力的代际转移

从社会主导力量与文化传递逻辑来看，农业时代属于老年化社会：土地是核心生产资料，经验是生存依托，知识依靠前喻文化，社会话语权掌握在年长者手中。

工业时代属于中年化社会：资本与规模化生产成为核心资源，知识以并喻文化为主，社会主导力量集中在中年人。

进入数智时代，青年化社会正在加速形成。这里所说的青年化社会，不等同于人口年龄结构年轻化，而是指社会创新话语权、影响力发生代际转移。

信息与创新能力成为核心资源，知识呈现后喻文化特征，即晚辈向长辈反向传递新知识；人工智能、大数据等技术快速迭代，经验、资历带来的边际收益持续递减，快速学习与适应能力的价值不断上升，青年由此获得独特的主体性话语权。

从老年化社会、中年化社会走向青年化社会，本质是不同时代核心资源在代际之间的重新分配。

农业时代稀缺资源是土地与经验，掌握在长者手中；工业时代稀缺资源是资本与成熟技术，集中于中年群体；数智时代稀缺资源是信息与创新能力，而青年天然具备这两项能力。

这不是简单的代际更替，而是社会运行底层逻辑的根本性转变。青年不再只是未来的继承者，更是当下社会发展的重要主体。

（二）新质生产力：青年成为天然主体

这场社会结构变革，恰好与新质生产力的生成形成历史性交汇。

新质生产力以人工智能、量子信息、生物技术等前沿科技集群突破为标志，依靠前沿技术迭代驱动。习近平总书记指出，新质生产力“是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态”。

前沿科技攻关的参与者、引领者，呈现明显年轻化特征，青年一代是这场变革中最富活力的创新先锋，是培育新质生产力的天然主体。

放眼全国，青年科技人才已经成为科技创新中坚力量。中国科协《第四次全国科技工作者状况调查报告》显示，我国科技工作者平均年龄35.9岁；国家重点研发计划参研人员中，45岁以下人员占比超过80%。

复兴号高铁研发团队平均年龄38岁，北斗卫星核心研发团队平均年龄36岁，中国天眼FAST研发团队平均年龄仅30岁。青年正在成为新质生产力的核心创造者。

在新质生产力的产业一线，同样呈现青年主导特征：我国人工智能核心产业从业者中，35岁以下群体占比超70%；在具身智能、大模型开发等前沿赛道，初创企业核心技术团队平均年龄大多在30岁上下。

刚刚落幕的第48届世界技能大赛，中国参赛选手平均年龄仅21岁——从科研前沿到技能赛场，青年贯穿技术研发到产业落地的全链条。

正如习近平总书记所言，“人工智能是年轻的事业，也是年轻人的事业”。今年在上海举办的世界人工智能大会，以“智能时代 同球共济”为主题，集中呈现了大模型、具身智能等前沿领域的青年创新成果，生动印证了这一重要判断，其内核同样适配新质生产力全领域的发展规律。

国家“十五五”规划纲要，首次专门设置“支持青年发展”专节，更是从国家顶层设计层面，确立了青年赋能新质生产力发展的核心地位。

青年能够成为新质生产力的天然主体，源于三重核心特质：一是最具创新活力，青年思维活跃、创造力旺盛，更容易在科技前沿实现突破性创新；二是最少保守思想，不容易被固有知识体系与路径依赖束缚，乐于接纳新技术、敢于突破旧范式；三是最强技术适应力，数智技术如同青年群体的“原生语言”，在人工智能快速迭代背景下，这一代际优势更加突出。

新质生产力以科技创新为核心驱动，而科技创新恰恰需要打破旧范式、探索新可能、驾驭新技术——青年在这三个维度上具有天然优势。三重特质，决定了青年在新质生产力培育进程中不仅是参与者，更是引领者。

（三）双重变革的历史交汇

这一主体角色，在“十五五”开局之年的上海得到了集中呈现。

世界人工智能大会以“智能时代 同球共济”为主题，集中展示了大模型、具身智能等前沿领域的青年创新成果；世界技能大赛则全方位展现了新时代青年的实践能力与创新素养。

这两个大会共同印证了一个判断——青年既懂前沿技术，又善实操落地，既能突破技术瓶颈，也能打磨产业细节，成为衔接前沿科创与实体经济的关键纽带。

把握这一双重变革的历史交汇，才能读懂上海选择的深层逻辑：在“十五五”开局之年，以立法将青年发展型城市建设提升至城市战略顶层，并非应对短期问题的政策工具，而是回应时代变局的战略抉择。

当“青年化社会”遇上新质生产力，城市与青年的关系正在被重新定义，这正是上海地方立法所要回应的时代命题。

上海创智学院打破传统教育模式，与国内31家高校合作，自主培养AI顶尖人才。新华社图

二、从“青年工作”到“城市战略”：新质生产力与人民城市的逻辑交汇

理解青年化社会与新质生产力的双重变革之后，需要进一步思考：这一时代变革如何转化为城市发展战略？

（一）城市竞争逻辑的重塑：从政策优惠到人才竞争

城市是培育新质生产力的主战场。新质生产力重塑城市竞争底层逻辑：过去城市竞争依靠政策红利、土地要素，如今竞争重心逐步转向人才，尤其是青年人才。

能够集聚更多高素质青年的城市，才能持续保有创新动力与长期发展后劲。

新质生产力回答了城市发展的动力来源：依靠创新、依靠技术、依靠人才，青年正是新质生产力的核心创造者，是城市发展的强劲动力源，依靠青年，是城市发展的必然选择。

（二）青年角色的转变：从“生力军”到“主力军”

但青年对于城市的价值，远不止是发展动力。

工业时代，青年更多定位为储备性生力军，作为被教育、被培养的对象，等待未来释放价值。

而在数智时代与新质生产力背景下，青年角色发生根本转变。在人工智能、量子计算、生物医药等前沿赛道，大量创新突破直接由青年发起，并非等到青年“准备成熟”之后才产生。在诸多前沿领域，青年已经从后备生力军，转变为创新主力军。

角色转变，赋予青年工作双重属性。

一方面，青年正处在从校园步入社会、成家立业的关键人生阶段，在住房、就业、婚育、社会融入等方面面临现实压力，需要城市提供系统性制度支持，这是青年工作传统的服务功能，不可或缺。

另一方面，青年已经成为新质生产力主力军、城市发展核心动力，青年工作不再仅仅是“助力青年成长”，更直接决定城市当下创新活力与长远发展潜力。服务青年，本质就是投资城市未来。

（三）依靠青年与为了青年的统一：人民城市的完整展开

依靠青年，是城市发展的动力来源；发展为了青年，是人民城市的价值归宿。二者有机统一，正是人民城市理念在青年领域的完整展开。

建设青年发展型城市，本质就是将新质生产力的动力逻辑，和人民城市的价值逻辑在青年议题上统一起来。

它既不把青年简单当作发展工具，也不只是将青年作为帮扶对象，而是推动青年在城市发展中，既是建设者，也是受益者，实现青年与城市双向成长。

这正是上海立法推进青年发展型城市建设的深层内涵。它不是传统青年工作的简单升级，而是城市发展范式的根本转型：从“投资于物”转向“投资于人”，从以GDP为中心转向以人为中心，从城市吸引人才，升级为城市成就青年。

当“依靠青年”和“为了青年”在青年发展型城市建设中融为一体，青年工作就不再是单一部门的专项事务，上升为城市全局发展战略，兼顾当下创新活力与长远可持续性。这就是新质生产力背景下，城市发展新战略的完整逻辑。

7月17日至20日，2026世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议在上海举行。新华社图

三、从“单一赛道”到“全成长周期”：14项措施的结构逻辑

明晰青年发展型城市的战略逻辑之后，我们再看战略落地的制度安排。《若干措施》中的14项举措，不是零散政策的简单堆砌，而是一套覆盖青年全成长周期的制度体系。

整体结构可以概括为横向功能矩阵+纵向成长链条，既回应青年全方位的发展需求，也让政策支撑贯穿青年成长全过程。

（一）整体思路：横向功能与纵向成长的双维覆盖

青年政策设计，容易出现两种偏差：一是政策碎片化，看似面面俱到，实则缺乏系统章法；二是单点突进，只解决局部问题，忽略青年成长的整体性。14项措施，正是对两类问题的系统性回应。

横向层面，四大板块分工清晰：“光荣之城”筑牢思想根基，“创新之城”激活发展动能，“开放之城”拓宽交流空间，“梦想之城”保障安居乐业。四大板块并非先后推进的阶段任务，而是同步运行的功能模块，共同构建“方向—动力—空间—保障”的完整支撑体系。

纵向层面，14项举措贯穿青年从思想引领到创新创业、安居就业、婚育健康的完整成长链条，覆盖从个体成长到组建家庭的全过程，从立志、立业，到安身、成家。

横向功能矩阵与纵向成长链条相互交织，共同搭建起全成长周期、多维度关爱的制度矩阵。政策支持不再是单点帮扶，而是陪伴青年走完成长的完整道路。

（二）四大板块与全成长周期的融合：从“立志”到“圆梦”的完整支撑

四大板块的功能定位，对应青年成长四个核心阶段。

“光荣之城”对应立志，回答青年“为何奋斗”的价值命题。上海是党的诞生地，青年在这座城市成长，首要的是确立价值方向。这一板块强化思想政治引领，激活中华优秀传统文化涵育功能，发挥全过程人民民主的实践育人作用。依托行走的思政课、红色资源传承、人民建议征集等机制，推动思想引领跳出单向宣讲，融入青年日常生活，形成内在价值自觉。价值方向清晰，青年奋斗才有根基。

“创新之城”对应立业，回答青年“何处施展才华”。青年创造力最旺盛的阶段，亟需发展舞台。本板块从完善青年创新机制、优化创业生态、发展青春经济三个维度，构建一套从创意想法到产业落地的完整支撑体系。

政策重点对接人工智能、集成电路、生物医药三大先导产业以及各类新兴赛道，引导青年创新力量投向国家战略急需领域。从世界人工智能大会的前沿技术突破，到世界技能大赛的青年实操创新，上海持续为科创青年、技能青年搭建多元成才舞台，让青年创新活力持续转化为产业新动能。当前，上海三大先导产业规模历史性突破2万亿元，三大先导产业人才规模达90余万人，全市日均新增科技企业超320家——这为青年施展才华提供了广阔的产业舞台和创业空间。

“开放之城”对应拓界，回答青年“与谁同行”。创新不能闭门造车，青年需要广阔的交流空间。板块内容包含塑造年轻态城市形象、深化长三角青年协作、拓展国际青年交流渠道。其中“打造年轻态都市空间”尤为关键，以适青导向规划城市空间，建设青年友好街区、社区、园区，打造24小时年轻力场景。城市物理空间本身，为青年交往创造条件，让开放从理念转化为可感知的城市体验。

“梦想之城”对应安身、成家、健康、圆梦，回应青年扎根城市最现实的关切，也是整套政策体系的落脚点。板块包含安居服务、就业促进、婚育保障、健康赋能、惠青制度供给，形成覆盖求职过渡期、事业起步期、稳定发展期的全周期保障链条。

持续扩容青年驿站至5000间以上，通过租房补贴、人才公寓减轻青年住房压力；配套育儿补贴、生育友好岗位、爱心托班、婚恋服务，直面青年组建家庭阶段的现实焦虑；加强公共体育设施建设和心理服务体系建设，守护青年身心健康；依托“青年在沪一件事”集成政策、完善统计监测制度，让每一项惠青政策可追踪、可评估、可优化。

四大板块之间相互联动：“光荣之城”为其余板块提供价值引领；“创新之城”的产业赛道，为“开放之城”提供交流载体；“开放之城”的交流网络，为“创新之城”汇聚人才资源；“梦想之城”的兜底保障，是前面三大板块持续运转的基础。共同形成立志—立业—拓界—安身—成家—健康—圆梦的完整成长链条。

横向回答青年需要哪些支持，纵向回答政策如何伴随青年成长，二者交汇，就是全成长周期、多维度支持的制度内核。

需要指出的是，“全成长周期”的实质，不在于政策对青年成长阶段的简单覆盖，而在于每一个阶段都从“给予保障”转向“激发能力”。

横向的四大板块，是协同赋能青年从立志到圆梦的完整能力体系；纵向的成长链条，是青年能力持续跃升的阶梯——从思想引领到创新创业，从安居就业到婚育健康，每一个环节都在为青年“增能”，而非仅仅“兜底”。

从“覆盖”到“赋能”，这一转变的实质，是把青年从“被服务者”升级为“创造者”。

（三）青春经济：从“吸引青年消费”到“赋能青年创造”

以上是从整体结构看14项措施的逻辑。下面聚焦其中最具时代特征的一项措施——“创新发展青春经济”展开分析。

这一措施之所以值得单独讨论，在于它不仅是产业政策，更是一种全新的发展理念。它把青春经济从“刺激消费”的旧框架中解放出来，转向“赋能创造”的新逻辑——这恰恰是“从覆盖到赋能”这一深层指向的典型体现。

谈及青春经济，很多人第一印象局限于青年消费场景：潮玩、咖啡、音乐节、沉浸式文旅，将青春经济等同于拉动青年消费。这只是表层内涵，若仅停留于此，就窄化了青春经济的价值。

青春经济包含三层递进内涵：消费层面，青年作为消费主体，引领体验经济、数字文化消费新趋势；创造层面，青年作为创业主体，催生新业态、新模式、新品牌；文化层面，青年以自身价值理念与生活方式重塑经济形态。消费是表象，创造是内核，文化是底色。

《若干措施》对青春经济的定位，实现了从“刺激消费”到“赋能创造”的跃升。政策目标不是简单鼓励青年消费，而是通过制度供给，让青年成为新经济形态的创造者。具体路径有四条：

第一，以新业态激活青年创造力。发展主题零售、沉浸体验、兴趣社交等业态，持续打造新模式新场景。数字文创、智能终端、绿色消费、国潮品牌等青春经济赛道，都是青年创业者的主战场。上海大量新增高新技术企业由青年创办，青春经济的核心是为青年搭建创业创新舞台，而非仅仅提供消费场景。

第二，以新空间承载青年创业。加快建设青春经济集聚区域，支持和培育能级商圈、活力商场、年轻商街，打造青年消费新地标。从商圈到商场，从商街到新地标，青春经济的空间载体正在加速成型——它不仅是消费场所，更是青年创业者的孵化空间、青年文化的展示舞台。

第三，以新品牌沉淀青年创意。建立青春经济品牌评估体系，构建品牌培育池，支持开发原创IP，提升商业价值。推出“青春主理人成长计划”，为青年创业者提供从起步到成长的系统支持。从一场音乐剧快闪到一款潮玩产品，从一次街区策展到一个国潮品牌——消费与创造不是先后两个阶段，而是同一过程的两面：青年在消费中表达自我，在创造中实现价值。

第四，以新政策赋能青年创新。文件将“创新发展青春经济”归入“创新之城”板块，与创新机制、创业生态并列，清晰说明其定位：青春经济属于创新政策，而非单纯消费政策。探索开展青春经济统计监测，让这项新经济形态的发展态势可追踪、可评估、可优化。

从吸引青年消费，转向赋能青年创造，本质是把青年从经济活动参与者，升级为经济形态塑造者。当城市不再只思考如何吸引青年消费，而是思考如何把青年创造力转化为新质生产力，青春经济就从消费概念，升级为城市发展概念。

第48届世界技能大赛于9月22日在上海开幕，共招募志愿者3800余名。

四、从“政策性优惠”到“制度性保障”：青年发展型城市的深层突破

第三部分阐释了14项举措的内在结构，本部分进一步回答：这套政策体系本质上实现了何种突破。

核心转变，就是从短期政策性优惠走向长期制度性保障。政策性优惠解决一时之需，制度性保障回应长久发展。上海在安居、就业、婚育、健康和制度集成等领域的探索，正是这一跃升的实践体现。不靠短期政策刺激，依靠稳定制度供给，实现青年“愿意来、留得下、发展好”。

（一）安居保障：从“过渡性落脚”到“全周期安居”

安居是青年最现实的诉求，也是青年发展型城市最基础的制度支撑。

过去各地引才，多采用一次性补贴、短期免租等政策性优惠。这类举措见效快，但短板明显：保障周期短、申请门槛高、政策碎片化，青年常常“来时享优惠，留下无支撑”。安居保障的突破，就是从一次性落脚，升级为覆盖全成长周期的安居体系。

《若干措施》从三个层次构建这一体系。

第一层，解决“初来乍到”的过渡需求。推进青年驿站提质扩容，逐步将房源规模扩大至5000间以上，为刚来上海求职的青年提供低价或短期免费住宿。让青年抵达城市之初，就能感受到这座城市的温度。

第二层，覆盖“发展起步”的稳定居住需求。优化保障性租赁住房建设布局，在青年就业集中区域、轨道交通周边、产业园区等重点区域增加优质房源，让青年住得离岗位更近、离生活更近。同时发挥政策撬动作用，鼓励更多用人单位以租房补贴、合作运营人才公寓等形式，帮助青年减轻住房压力——政府不是“包办者”，而是“撬动者”。安居保障不再是一次性福利，而是跟随青年成长阶段动态适配，贯穿求职、就业、租房的全过程。

第三层，构建“长期扎根”的稳定预期。在青年中心、青年夜校等公共空间，提供政策咨询、就业指导、文体休闲、城市融入等一站式服务，助力更多青年“进得来、留得下、住得安、能成业”。当青年确信，这座城市不仅提供第一站落脚的温暖，还能持续提供后续支持，安居就不再是焦虑的来源，而是奋斗的底气。

从落脚到扎根，安居保障的制度化转型，是从政策性优惠走向制度保障的典型范例。依靠稳定制度供给，让来到上海的青年，在安居中看见长期发展的可能。

（二）就业支持：从“有没有工作”到“有没有好工作”

就业是青年立足城市的根本支撑，也是青年发展型城市建设的核心抓手。

传统就业服务，大多停留在岗位发布、招聘会组织，解决“有没有岗位”的基础问题。伴随新质生产力推动产业迭代，青年就业矛盾已经转变：不是找不到工作，而是难以获得匹配自身能力、契合产业方向的高质量岗位。就业支持的转型，就是从解决就业“有无”，转向追求就业质量“好坏”。

文件设计三层就业支持体系。

第一层，保障“找得到”。打造15分钟就业服务圈，将就业咨询、岗位推荐、技能培训嵌入青年日常生活半径，实现就业服务从集中办理向社区嵌入式服务转型。与此同时，强化对离校未就业毕业生、失业青年的就业帮扶，让就业服务的“安全网”覆盖每一个需要帮助的青年。

第二层，保障“配得准”。建立急需紧缺工种动态目录，将全媒体运营师、网约配送员、互联网营销师等新业态纳入职业技能补贴范围。强化青年职业技能规模化短期培训，产业缺什么技能，政策就支持培训什么技能，推动青年能力与新质生产力产业需求精准对接。

第三层，保障“走得远”。当青年技能匹配产业需求，就业就不再只是谋生手段，而是长期职业发展赛道。同时，持续开展“三支一扶”计划、大学生志愿服务西部计划等，引导青年到基层去、到国家需要的地方去，为青年提供多元化的职业发展路径。

这套机制，不再依靠短期岗位补贴，而是依靠稳定的供需匹配体系，帮助青年在就业中持续成长，完成从政策性优惠向制度保障的转变。

（三）婚育支持：从“鼓励生育”到“降低门槛”

婚育是青年从个体走向家庭的关键转折，也是青年发展型城市建设最具温度的制度安排。

多年来，婚育政策持续发力，从生育补贴到假期保障，从税收减免到母婴设施建设，一系列举措为青年婚育提供了基本支持。与此同时，随着经济社会发展，青年在婚育阶段面临的现实压力也在发生变化——婚恋渠道有限、育儿成本高昂、家庭照护资源不足，这些系统性因素成为影响青年婚育决策的深层变量。

《若干措施》在既有政策基础上进一步深化，推动婚育支持从“单点激励”走向“系统减负”——不仅关注生育环节，更关注婚恋、生育、养育的全过程；不仅提供经济激励，更着力化解青年在婚育阶段的现实难题。政策目标不是单向“催生”，而是让每一个有婚育意愿的青年，都能在城市中获得实实在在的支持。

政策设置三层支持。

第一层，回应婚恋需求。培育新型婚育文化，让婚育不再是“焦虑话题”，而是值得期待的人生选择。完善青年交友、婚姻家庭辅导服务，把婚恋支持从个人私事，转化为公共服务议题。

第二层，回应生育需求。落实生育激励、家庭照护配套，完善生育补贴、育儿假、母婴设施等配套，减轻家庭生育负担。推行“公民婚育一件事”，优化婚姻登记服务，让婚育流程更便捷。

第三层，回应养育需求。办好小学生爱心寒托班、暑托班，提升社区托育宝宝屋服务质量，让“托”的问题有制度性解决方案。只有住房、教育、托育、婚恋多领域政策协同发力，才能真正降低养育压力，让有生育意愿的青年减少后顾之忧。

婚育领域的制度建设，是制度性保障最有温度的体现。依靠稳定、持续的公共服务供给，让青年组建家庭之后，能够安心扎根城市。

（四）健康赋能：从“基本保障”到“身心共育”

健康是青年发展的基础条件，但在很长一个时期，青年健康工作更多聚焦于“基本保障”——有医保、能看病、不出事。这一模式解决的是底线问题，却难以回应青年在快节奏、高压力环境下的深层健康需求。

《若干措施》的突破，在于将青年健康从“基本保障”升级为“身心共育”——不仅关注身体的“有没有病”，更关注心理的“好不好受”；不仅提供医疗兜底，更创造主动健康的条件。

第一层，以运动空间促进身体健康。加强体育公园、健身步道、街角篮球场等公共体育设施建设，广泛开展球类、跑步、健身操等青年喜闻乐见的体育运动，因地制宜培育室内冰雪、水上运动等特色项目。健康不是“治出来的”，而是“动出来的”——让青年在城市中随处可运动、随时可锻炼。

第二层，以心理服务守护心理健康。加强12355青少年服务台、12356心理援助热线平台等建设和服务协同，完善学生心理健康工作体系，合理布局社会心理服务机构和站点。心理健康不是“有病才看”，而是“日常守护”——让青年在情绪低落、压力过大时，有地方可说、有人可听。

第三层，以错时延时提升服务可及性。探索开展错时延时服务，提升身心健康公共服务可及性。青年的作息不同于其他群体，公共服务的时间安排需要与青年的生活节奏相匹配——让服务“跟着青年走”，而不是让青年“追着服务跑”。

从“基本保障”到“身心共育”，这一升级的实质，是把健康从“兜底性安排”提升为“发展性支撑”。健康不是青年发展的“附加项”，而是基础项——身体是奋斗的本钱，心理是扎根的底气。当城市既能为青年提供安居乐业的条件，又能为青年守护身心健康的根基，青年才能真正“进得来、留得下、住得安、能成业”。

（五）制度集成：从“政策找人”到“政策集成”

安居、就业、婚育、健康四大领域的政策，不是彼此孤立的。一名青年来到上海，求职阶段需要落脚之处，就业阶段需要技能提升，成家阶段需要婚育支持，日常生活需要身心健康的守护。如果这些政策分散在多个部门、多个平台、多套材料之中，青年就要反复奔波、反复申请、反复等待。

制度集成，正是要打通这些环节——让政策围绕青年的成长轨迹来组织，而不是让青年去适应政策的条块分割。

第一，实现治理逻辑从分散到统一。依托“青年在沪一件事”改革，推动治理模式从“青年四处找政策”转向“政策主动集成服务青年”。一个入口、一次申报、一套材料，一站式办理青年安居、就业、婚育全链条服务。这不是简单窗口合并，而是治理逻辑由部门中心转向青年中心。面向高校毕业生派送“青年留沪来沪一个包”，用简洁、易懂、生动的方式，把分散的政策集成到青年面前。

第二，依靠立法固化制度成果。持续推动青年发展领域地方性法规建设，将成熟政策实践上升为法律制度。当青年相关政策从红头文件升级为地方性法规，政策的稳定性、权威性、可预期性大幅提升，不会随人事变动、短期形势波动而摇摆。完善青年发展统计监测制度，让每一项惠青政策的落地效果可追踪、可评估、可优化。

第三，目标落脚于从优惠走向长效保障。安居、就业、婚育的制度设计，共同完成核心转向：青年发展型城市，不靠短期优惠吸引青年短期流入，依靠稳定制度留住青年长期扎根。政策性优惠解决“来不来”，制度性保障回答“留不留”。

安居有支撑、就业有通道、婚育有兜底、集成有平台——四项制度共同构成青年发展型城市的“制度基础设施”。政策性优惠解决的是“一时之困”，制度性保障回答的是“长久之安”。当青年对城市的预期从“试试看”转变为“留下来”，青年发展型城市就真正完成了从“政策驱动”到“制度驱动”的深层跃升。

上海“青年驿站”以高校应届毕业生为重点服务对象，目前全市已开放70余个稳定运营的网点。新华社资料图

五、从“理念发源”到“制度引领”：青年发展型城市的上海样本与时代价值

上海不是被动跟进青年发展型城市试点，而是这项理念的早期探索者。从2010世博会青年倡议，到2026全国首部省级立法，十六年间，上海完成了从理念萌芽到制度引领的完整探索路径。这份探索的价值，不只服务上海本地，更为全国青年发展型城市建设提供可观察、可借鉴、可复制的样本。

（一）源起：从世博倡议到城市共识

2010上海世博会，200多名青年志愿者发布《海宝宣言》，首次提出建设青年友好型城市的倡议，写下“城市承载青年梦想，青年引领城市未来”。

这是自下而上的青年表达，并非自上而下的政策设计。青年在志愿服务实践中切身感受到，城市对青年的友好程度，直接决定青年成长空间与定居意愿，由此将个体感受提炼为公共议题。

时隔十六年回望，这份倡议开启了一座城市与一代青年之间持续的制度对话。

（二）引领：从国家战略到地方立法

理念需要制度载体落地。2022年4月，17部委联合印发试点意见，青年发展型城市上升为国家战略，青年友好从城市倡议，成为全国性政策方向。

上海在此进程中持续领跑：2026年5月27日，上海市人大常委会表决通过《关于促进青年发展型城市建设的决定》，同年6月1日实施，为全国首部青年发展型城市省级立法。

上海在全国范围内率先全域落实青年发展型城市建设，率先提出“城市年轻力”概念并构建相应指标体系，率先出台全国首部青年发展型城市建设省级立法。

（三）价值：从城市样本到时代命题

上海样本的时代价值，超越一城一地。青年发展型城市，是人口高质量发展的城市实践。面对我国人口老龄化、少子化的结构性挑战，青年既是新质生产力创造者，也是国家长远发展的承载力量。一座城市能不能吸引青年、留住青年、成就青年，直接决定长期活力。

更深一层来看，青年化社会正在重塑现代化的动力逻辑。从人口年龄结构看，我国步入老龄化社会；但从社会创新影响力来看，紧跟技术迭代节奏的群体，正在引领时代发展。青年不再是等待未来启用的后备力量，而是定义当下发展的主体力量。

青年发展型城市的制度探索，正是主动回应这一趋势：不是青年适应城市，而是城市主动拥抱青年。

推动青年与城市共同成长，推动青年化社会从理论概念落地为制度实践，是上海样本的深层内涵，也是中国式现代化的生动实践。当一座城市将青年发展写入法规、纳入评估指数、融入城市全域治理，它所做的不只是人才引进，更是为全国探索一条城市与青年双向成就、共同成长的现代化制度道路。

（作者为上海高校智库·复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师，上海市青少年研究会会长）

海报设计 王璐瑶