城市医疗观察④｜北京医疗：国家医学战略力量的央地协同承载与建制输出

文｜乐文超 综合开发研究院（中国·深圳）产业发展和城市规划研究所 医疗大健康顾问；彭坚 综合开发研究院（中国·深圳）产业发展和城市规划研究所 所长；吕孟竹 综合开发研究院（中国·深圳）产业发展和城市规划研究所 项目研究员

北京医疗禀赋的最大独特性，根植于首都定位与国家顶级医学资源集聚的双重属性，作为国家医学战略力量的集中承载地，拥有不可替代的功能定位。截至2025年底，北京共布局了全国13类国家医学中心中的12类，拥有国家临床医学研究中心23个、国家临床重点专科377个，断档领先于全国其他城市，形成“高原上的高峰”。

北京医疗体系的最大差异性，是国内独有的多元隶属格局，俗称“八路大军”①，包含国家卫健委委管医院、教育部高校附属医院、军队医院、国家中医药管理局直属医院、市属、区属、央企行业医院、高水平社会办医。全市三级医院里市属医院占比约1/3，大量顶级医疗资源归属不同中央主管部门，形成央地医疗二元并存的特殊体制性特征。与之对照，上海申康中心以共建托管、合作建设方式纳入的部委属、军队属及在沪三甲医院共11家，占上海三级医疗机构总数（57家）的约19%，显著低于北京三级医院中非市属机构的占比水平。

北京医疗价值的最大复杂性，则围绕央地医疗体系制度化协同的内核主线展开，与上海更侧重属地一体化管理的治理路径差异显著。它不单纯追求医疗机构的规模体量与运营效率，更重在构筑全国疑难重症救治的最后防线，破解全国救治职能与属地民生责任之间的协同难题；在提升生物医药产业能级的传统目标以外，更着力打造适配跨隶属主体协同的临床研究、科技与标准策源范式，以攻克尖端、引领全国；在支撑国家区域医疗中心建设提效、减轻进京求医压力的目标下，更侧重统筹多系统医疗力量，推动优质医疗资源从单点技术帮扶转向成建制、体系化的全国能力再造，形成首都特色的国家医疗资源均衡布局输出模式。

一、贯通央地“双网”，创新罕药保障，夯实北京疑难重症国家级诊疗枢纽地位

北京的三级医院重点承接急危重症、疑难复杂疾病诊疗与四级手术等高等级诊疗任务，多家国家医学中心还需承担大量全国指令性医疗任务，履行全国疑难危重症兜底救治职能。

当前，这一职能的践行落地，从“什么都接”转向“主要承接最复杂难治的病例”，呈现规模承载增速放缓、质量兜底持续强化的结构优化特征。一方面，受国家区域医疗中心等改革分流效应影响，北京三级医院外地患者占比在2019年达到峰值后逐步回落。以部分国家级专科医院样本为例，北京儿童医院外地患儿占比由高峰期七成降至约四成，天坛医院外地住院患者占比从62%回落至三成上下。另一方面，收治结构持续向疑难重症高端化演进。2025年三级医院出院515万人次，占全市出院总人数578.8万人次的89%，成为收治结构高端化的重要侧证。国家三级公立医院绩效考核数据显示，北京地区三级医院CMI为1.3②，显著高于全国平均水平，整体出院病例疾病复杂程度处于全国第一梯队。这一变化并非兜底救治功能弱化，而恰恰是国家级医学救治终点站应有的功能形态。

上述阶段性成效的取得，源于一系列属地层面的制度集成创新：

一是推动市、国两级协作网双向贯通，落地运行罕见病分级协作诊疗机制，促进市属机构接入全国顶级诊疗体系。全国罕见病诊疗协作网由国家卫健委统筹部署，驻京的北京协和医院作为唯一国家级牵头单位承担平台运行职能，首创“整建制罕见病专科病房+MDT多学科会诊+全国协作网”一体化诊疗模式，开展会诊指导与技术输出，有效压缩全国患者平均确诊周期。北京市同步搭建市级罕见病诊疗协作网络，遴选15家市属、委属医疗机构纳入市级协作网，打通国家级协作网与北京本地医疗机构的转诊衔接通道，提升央地医疗机构对外埠疑难罕见病例兜底收治与本市患者筛查、接续管理能力。

二是布局属地研究型平台与专项科研投入体系，筑牢疑难重症、罕见病源头攻关底座。北京推动疑难重症及罕见病国家重点实验室落地运行，设立首都卫生发展科研专项（罕见病方向）；承接中央专项彩票公益金罕见病能力提升项目，由驻京国家级平台具体执行经费落地，支持免费基因检测、全国MDT病例资助、医师能力培训等工作，打通“临床病例—科研攻关—技术输出”转化链条。

三是推进罕见病药械保障制度集成创新，打通临床急需药临时进口到临床落地使用的全链条堵点。罕见病病种分散、单病种患者规模有限，依靠传统商业逻辑、逐案审批及常规入院流程，用药保障难题长期难以破解。

北京以此为突破口，依托国家服务业扩大开放综合示范区试点，落地全国首个罕见病药品保障先行区，在天竺综合保税区设立罕见病药品专属保障仓，对通关保税、审评审核、临床应用、考核管理、支付保障等五个环节实施系统性制度打通，构建适配小群体、高价值特征的罕见病用药保障体系，将用药等待周期由过去数年压缩至一个月以内，实现罕见病药品进得来、进得快、用得快、用得起。

通关保税方面，实行定点医疗机构、急需药品、进口企业三类白名单闭环管理，保税仓药品可基本实现向定点医疗机构“次日达”；审评方面，推动跨部门协同联动，将临床急需进口药品的临床审核周期由3‑6个月压缩至30天以内；临床使用方面，明确将罕见病及相关创新药械使用情况剔除医院药耗占比、药品品种数量考核约束，简化国谈药、罕见病药入院流程，破除医疗机构使用顾虑。支付端推动基本医保、商业保险、慈善救助多元衔接，截至2026年7月，先行区累计进口急需药品27个，惠及患者9500余人次，已有13款罕见病用药纳入北京普惠健康保保障范围。

二、深化央地医疗协同机制改革，推动多系统国家队深度嵌入本地分级诊疗体系

北京医疗的央地系统并存格局，天然滋生央地二元治理壁垒。驻京国家级医疗机构的核心使命是承担全国疑难危重症兜底救治任务，但受人事、财政、绩效考核归属各自上级主管部门的体制约束，其服务首都属地民生缺少刚性制度约束，历史上容易出现“重全国任务、轻属地联动”的惯性。

北京的央地协同创新，不是另起炉灶创造全新改革方向，也不依赖行政命令强制整合，而是在不改变医院机构隶属、人事、财政权属的前提下，探索出一套业务嵌入、规划约束、平台共建、会商协调的可落地操作路径，将分散在不同主管体系的国家队整体性纳入首都医疗卫生治理框架。这套模式推动国家级医疗机构在完成全国指令性医疗任务的同时，深度嵌入首都分级诊疗与基层服务网络，破解了全国职能与属地责任之间的平衡难题，开创了复杂多主体场景下将国家分级诊疗重大改革部署进行整套落地运行的全新范式，对拥有部属医院的省会城市具备示范借鉴价值。

一是构建市级质控一张网，打通跨主管部门质控与标准体系。依托全市51个市级医疗质量控制中心，以自愿纳入的方式，推动分属不同主管单位的在京医疗机构常态化接入地方质控运行网络，在病案管理、手术质量、检验检查结果互认等领域执行统一质控标准，实现医疗质量评价“一把尺子”，并将这套统一质控体系延伸支撑京津冀检验影像互认工作。这与多数省份省级质控体系主要覆盖本省管辖医疗机构、对驻地中央单位医院仅能开展业务指导的模式形成显著差异。

二是多措并举，完善国家队常态化嵌入属地分级诊疗机制。

医联体建设方面，建立分层号源下沉机制：自2017年起，北京启动心血管、呼吸、神经内科等8个专科医联体建设，首期推动央属专科医院拿出30%号源，向合作医疗机构与属地基层转诊网络开放，优先接诊合作单位转诊的疑难危重症患者。2025年机制进一步升级，22家市属医院实现全部门诊号源向基层医疗卫生机构投放，10家在京央属医院将50%门诊号源下沉基层；相关转诊数据统一纳入全市双向转诊监测大盘，统计口径覆盖全部在京多系统医疗机构。同时探索特色紧密型医联体模式：2016年北京协和医院在东城区搭建“1+5+1”医联体，模式不采取对成员单位全面托管的方式，而是依托各成员单位原有学科基础实施分赛道精准帮扶，规避医联体内同质化竞争。2023年1月至2024年3月，协和医联体向下转诊患者19536人次，向上转诊仅598人次，下转量约为上转量的32倍。这组数据印证，央属国家级医疗机构可通过制度设计，改变单纯向外虹吸患者的传统形态，实现面向属地的医疗能力输出。

在其他协同领域，北京累计组织51家三级医院（含多家央属、军队医院）统一参与远郊156家乡镇卫生院帮扶建设，累计下沉近200名中医博士生。依托全市医疗卫生专项规划对央属医院落实床位增减挂钩规则，即央属医院在市域平原新城新建院区的，中心城区老院区同步压减普通治疗床位。

三是搭建常态化的央地多部门会商统筹机制。建立首都卫生健康领域跨部委协同对接渠道，对接国家卫生健康委、教育部、国家中医药管理局、军队卫生主管部门，以会商协调替代行政指令，推动驻京多系统医疗机构落地北京本地医改任务，破解“地方缺乏行政管辖权、部委难以兼顾属地治理要求”的治理难题。2017年七部门联合发文明确要求委局属管医院参加属地公立医院综合改革、率先全部参与医疗联合体建设并发挥引领作用，为这一会商机制提供了国家层面的制度依据。

三、健全央地联合研发纽带机制，加速国家队科研策源能力与地方体系相互赋能

截至2026年3月底，北京累计获批国家创新医疗器械84个，数量居全国第一；2025年北京地区医院作为组长单位承担药物临床试验登记1077项，占全国27.4%，其中细胞和基因治疗药物临床试验64项，占全国37.6%。

创新器械获批数量、临床试验组长单位项目数等指标，集中体现北京区别于其他城市的科研侧优势，这既是央地优质医学资源高度集聚形成的客观结果，也得益于属地层面系统性制度创新的持续支撑。立足于国内独有的多系统医学科研主体集聚优势与体制现实，北京所形成的这种先行运行范式，实现国家队科研策源能力与地方体系相互赋能，与上海以万亿产业集群牵引临床转化的路径形成明显分野。

一是探索多种模式，打通驻京国家队与市属医院的协同攻关策源。北京市在首都卫生发展科研专项中，以重点攻关项目为牵引，将市属机构联合申报设为硬性门槛，要求重点攻关项目至少联合1家北京市属或区属医疗卫生机构或医学科研机构，支持驻京国家级科研平台同市属医院组队申报，围绕疑难重症、罕见病、老年医学等方向协同立项，破解以往央属机构主要承接中央部委课题、市属医院侧重申报地方课题，两套科研体系相互割裂的难题。依托驻京国家级中医临床科研平台，北京市和国家中医药管理局建立常态化协同机制，将国家级中医药临床方案、循证指南在北京市属、区属中医医疗机构开展转化验证和落地试点。北京市卫健委牵头搭建首都临床研究协同服务平台，面向全市各类医疗机构开放，不受机构隶属关系限制，为委属、军队、市属、中医医院提供伦理协作审查、受试者招募、研究型病房资源统筹、IIT（研究者发起临床试验）规范化管理等公共服务。平台不改变各医院伦理委员会权属，核心是推动在京多系统医疗机构开展伦理互认协作，减少重复伦理审查，重点支撑疑难重症、罕见病领域研究者发起临床研究。

二是实施“优促计划”，以市属制度包撬动多系统医学创新转化协同。北京市医院管理中心2023年5月启动首都医学科技创新成果转化优促计划（“优促计划”），截至2025年底，累计推动115项科技成果转化、签约总金额超10亿元，取得医疗器械注册证15个。

“优促计划”③作为市级主导、面向多系统医疗机构开放的医学科技成果转化专项，突出临床需求导向，项目遴选以成果是否具备全国性临床价值为核心标尺，不以机构隶属关系设置准入门槛。项目储备库和专家库面向全市多系统医疗机构开放，推动临床需求、科研资源、产业资本和审评服务跨系统对接。

这种“不按隶属划线”的制度设计，对市属医院实现全覆盖，而多家驻京央属机构则常态化参与项目申报与入选——2023年至2024年，中国医学科学院北京协和医院、中国医学科学院肿瘤医院、北京大学口腔医院、北京大学人民医院、北京大学第一医院等央属机构的多个项目入选赋能项目。通过开放申报通道、以临床价值为筛选标准、以转化服务体系为支撑，在京央属机构能够以“项目参与者”身份接入市级转化平台，市属制度不仅服务市属医院，也成为承接和放大在京国家队科研策源能力的重要转化接口。这种协同的深度和稳定性稍弱于号源下放、质控入网等“制度性嵌入”，但其优势在于可操作性强、阻力小，是在不触动体制格局的前提下，实现资源跨体系流动的务实路径。

三是强化双向迭代，建立国家标准产出与地方落地验证的反馈闭环。受国家卫健委委托，大量国家级指南、罕见病及疑难重症诊疗路径由北京协和、阜外、天坛等驻京国家级医疗机构牵头编制。北京市依托51个市级质控中心，第一时间组织多系统医疗机构开展落地验证、迭代优化，将真实世界临床落地中的堵点反馈回国家编制单位，形成国家标准编制—北京全域多体系机构试点验证—反馈修订完善国家版本的闭环，打造国家级医学标准、指南、质控规范的先行试验场。多数省市一般仅接收、落地执行国家正式发布的标准文本，即使拥有部属医院，因国家级标准牵头编制单位数量有限，也较难形成从标准编制、落地验证和反馈修订的同等规模闭环。

四、探索重大项目三维协同输出，打造国家级医学能力体系化、成建制再造样板

北京国家级医学能力对外辐射输出的最大制度特色，不在于单家顶尖医院的异地分院建设或单点技术帮扶，而在于依托本市独有的央地协同治理体系和深厚联动基础，围绕国家区域医疗中心等重大能力外溢项目，形成“国家队出技术、市属出管理、市级出统筹”的三维协同输出范式，驻京国家队输出顶尖专科技术、国家级诊疗指南与科研标准，市属体系输出成熟的医院运营、质控管理、人才培养、分级诊疗落地经验，市级层面承担跨主体统筹调度、范式迁移与规范管控职能，推动优质医疗资源输出从零散单点支援，升级为标准化、体系化、成建制的医学能力再造。

在制度建设层面，针对多系统医疗机构对外合作分散碎片化的问题，北京依托市级顶层设计，建立适配首都医疗特色的对外协同制度体系，在不改变各类机构隶属、人事、财政权属的前提下，通过三层机制打通跨体系联动输出通道。

一是建立统一对外布局与质量管控机制。北京市卫健委、市医管中心统筹全市医疗资源对外输出的总体方向、合作区域、重点专科清单与同质化建设标准，将央属委管医院、市属医院、军队医院、中医系统医院的优势专科能力统一纳入市级对外协作框架。通过市级层面统一对接属地政府、统一项目调度、统一成效评估，替代以往医疗机构自主谈判、分散签约、零散外拓的松散模式，实现国家级医学资源外溢的系统性、规范性与有序性。

二是推动市域成熟央地协同范式整体迁移。将北京本地已落地运行的跨隶属协同制度成果作为核心输出资产，依托全市51个质控中心统一网络、京津冀检验检查影像互认体系、专科医联体运行规则、双向转诊机制、多机构伦理互认协作模式，向外成套输出统一的医疗质量标尺、学科建设路径、医院运营体系与人才培养规范，助力京外新建医疗平台快速对标国家级诊疗标准，实现同质化高水平发展。

三是依托跨部委会商机制实现多主体统筹联动。凭借首都卫生健康常态化跨部委会商渠道，市级层面常态化对接国家卫健委、教育部、国家中医药管理局、军队卫健主管部门，统筹调度驻京多系统国家级医疗力量参与全国医疗布局，为跨隶属主体联合开展异地能力再造提供顶层协调保障。

在实施效果层面，京津冀是北京三维协同输出模式落地最完整、统筹力度最强、体系最成熟的核心试验场，现已落地7个由北京医院作为输出主体的国家区域医疗中心项目，有效破解区域疑难重症救治短板，持续疏解跨区域进京就医压力。

北京儿童医院保定医院以央属国家级专科医院为技术牵头，整体移植北京专科医联体模式、统一质控标准、双向转诊体系，先后落地肿瘤、血液、肾病、干细胞移植等4个国家级病区，实行“两院同一主任管理、诊疗规范一致、医疗资源统一调配、救治水平同质化”。托管10年来，医院门诊量从每年25万人次增长到2025年的78万人次，三、四级手术量从零起步增至每年近6000例，外地来保就医患儿达4.38万人次。雄安宣武医院依托宣武医院神经学科顶尖技术优势，市级层面全程参与规划对接、人才联合培养、质控体系落地、跨区域检查互认贯通，将北京多系统通用的医疗质量规范、分级诊疗范式整体迁入雄安。

北京这套基于央地协同底座的成建制输出模式，不局限于京津冀区域，已在新疆、河南、安徽、贵州、内蒙古等多个省份国家区域医疗中心项目中延伸落地，包括北京儿童医院新疆医院、北京天坛医院河南医院、北京积水潭医院郑州医院、北京安贞医院安徽医院等，形成可复制、可推广的首都输出范式，但整体协同力度、多主体联动完整度弱于京津冀核心集群。

北京这套“市级统筹调度、多隶属主体联合输出、成套制度范式迁移”的成建制能力再造模式，初步实现从技术帮扶到体系再造的层级跃升，有效规避多主体对外合作碎片化、标准不统一、学科建设不可持续的问题；既服务国家优质医疗资源均衡布局战略、缓解自身输入型压力，也反向验证、迭代完善北京本土央地协同治理的制度优势。

五、结语：北京医疗“央地协同”模式的全国价值

北京医疗事业的高质量发展，以学科厚度为底盘、制度创新为杠杆，鲜明彰显了国家战略承载与央地制度协同的特色基因。其央地协同的独特价值在于：以不改变机构隶属、人事、财政权属为前提，将分散在不同条线的国家队策源能力、市属管理能力和属地承载能力整体性嵌入首都治理框架，编织成一张可调度、可赋能、可复制、可外溢的协同网络。这种“不改变隶属、但实现协同；不输出资源、但输出范式”的治理路径，是北京医疗领域区别于其他城市最核心、最独特的制度优势。

这套制度经验的方法论借鉴价值已超越医疗卫生领域，形成可跨领域参考的首都治理样本。近年来国内央地合作持续向原始创新联合攻关、产业链协同等方向纵深拓展，各地普遍面临国家级科研院所、央企创新主体与地方平台权属分置、体系割裂、目标错位的协同堵点。与此同时，产业链供应链抱团出海同样面临主体多元、系统各异、难以凝聚合力的现实挑战。

北京医疗实践表明，推进新时代央地深度协同，不必依托权属调整与行政兼并，可通过项目制开放协同替代体制整合、公共平台共建替代行政指令、标准迭代闭环替代单向政策落地，充分盘活国家级战略资源，释放地方承接落地能力，达成央地优势互补、资源耦合、范式迁移的效果。该治理逻辑对存在结构性同构的产业链建制出海具备现实借鉴意义，但必须完成约束条件转换：将破解国内“央地行政壁垒”的思路，适配为应对“跨国制度差异与市场风险”，实现从国内行政协同场景向“市场主导+制度协同”的海外场景切换。可迁移的并非具体改革工具，而是在保留市场主体独立地位的基础上，依托平台共建、项目制协同、标准引领实现系统性能力输出的治理智慧。

①“八路大军”通常指在京医疗资源的八大隶属体系：国家卫健委直属/委管医院、中国医学科学院（协和系）、北京大学医学部附属医院、首都医科大学附属医院（市属主体）、军队医院、中国中医科学院附属医院、北京中医药大学附属医院、清华及部委行业/区属等其他体系。 其中，市属医院主要对应首医系及北京市医院管理中心管理体系，其余多属中央部委、军队、高校或行业系统。

②注：北京地区三级医院CMI=1.3为北京全部参评三级医院整体均值；北京协和医院CMI=1.21为该院单体绩效考核结果，统计口径范围不同。北京市未公开发布全市口径外地疑难重症就诊人次时序数据。

③优促计划的直接管理对象为北京市属医院；驻京央属、军队、中医药系统机构以联合科研、项目入库等方式参与协同转化，不属于计划直接管理主体。