跨越“政治粘合剂”与有效治理工具的鸿沟：金砖扩员后反恐合作的挑战

习近平主席在金砖国家领导人第十八次会晤讲话中指出，金砖国家作为全球南方第一方阵，迈入“大金砖合作”高质量发展新阶段。习主席强调金砖国家要做维护和平稳定的先锋。这为大金砖未来在安全领域发展，包括参与全球反恐治理指明了方向。

中国将于明年接任金砖主席国，主办金砖国家领导人第十九次会晤。中方应当以全球安全倡议为指导，将参与全球安全治理作为开启金砖合作第三个“金色十年”的一个重点。扩员后的金砖国家，正在将反恐从边缘议题推向核心议程，但这一进程既蕴含着独特的合作潜能，也面临着深刻的结构性困境。

金砖国家必须做维护全球和平稳定的先锋

（一）金砖国家扩员重塑了金砖反恐的地理与政治版图。2024年至2025年间，伊朗、阿联酋、埃及、埃塞俄比亚和印度尼西亚相继加入，金砖成员覆盖了中东、北非、东非和东南亚的多个关键节点。就反恐而言，这意味着组织的地理范围发生了质变。伊朗和阿联酋同时身处中东反恐前线，埃及控制着北非萨赫勒地带的反恐通道，埃塞俄比亚则是非洲之角极端主义扩散的重要缓冲。金砖国家如今代表着全球约一半人口和超过三分之一陆地面积，其反恐合作的潜在辐射范围已远超最初的五国框架。

（二）制度基础的积累为扩员后的合作提供了起点。金砖反恐工作组自2016年运行至今，已建立起一套相对成熟的技术合作架构。2020年通过的反恐战略、2021年的行动计划，以及2024年伴随新成员入盟发布的文件，共同构成了机制运行的制度骨架。尤其值得注意的是工作组下设的五个专题小组，分别聚焦去极端化、互联网的恐怖主义用途、恐怖融资、能力建设以及外国恐怖作战人员等，分工方式与联合国反恐议程高度对接。这种“不另起炉灶”的设计意味着金砖的反恐合作并非试图取代现有国际框架，而是在其内部搭建一条并行通道，降低了制度摩擦的成本。

（三）金砖扩员带来的最直接机遇是威胁感知的多样化可能催生更全面的应对方案。原有五国中，俄罗斯长期面对北高加索地区的极端主义残余，印度承受着跨境恐怖主义的持续压力，中国关注新疆周边的安全态势。2024年1月加入的伊朗在叙利亚和伊拉克反恐行动中积累了实战经验，沙特和阿联酋则掌握着打击恐怖融资的关键金融情报网络。理论上，这些差异化的经验与资源可以形成互补。2025年12月莫斯科“金砖+”反恐会议上，各方已就打击恐怖组织融资和网络犯罪展开务实讨论，中国方面明确表示愿意在反恐工作组框架下继续组织培训和研讨会。2026年6月新德里国家安全高级别会议进一步呼吁深化情报交换和行动协调，显示出从“政治声明”向“操作合作”过渡的初步意愿。

大金砖参与全球反恐治理面临的困境

（一）金砖扩员在扩大合作空间的同时，也将金砖反恐治理中最深层的矛盾暴露出来。成员国之间在地缘政治和国家安全优先事项上的分歧，使得达成反恐共识的难度远高于发表一份措辞强硬的宣言。中国、俄罗斯、印度、伊朗、沙特、阿联酋等成员国对恐怖主义威胁的认知和应对方式“并不必然一致”。这种分歧的根源在于，恐怖主义本身并非一个纯粹的技术性问题——谁被定义为恐怖分子、哪些行为构成恐怖主义，往往与各国的外交关系和战略利益深度纠缠。

（二）更深层的困境在于全球反恐治理中一个始终未解的难题：恐怖主义的定义本身缺乏普遍共识。联合国框架下，这一空白至今未被填补，而在金砖这样一个成员政治制度、宗教文化背景和地缘处境高度异质的平台上，弥合分歧的难度非常大。各国对“恐怖主义”的界定不可避免地受到自身安全议程的塑造：印度聚焦于克什米尔的跨境武装渗透，伊朗关注的是被其视为西方代理人的分裂势力，俄罗斯将北高加索的极端组织置于优先位置，而部分中东成员国则更关切政治伊斯兰运动的跨国网络。这些不同的威胁排序并非可以简单调和的技术分歧，而是根植于各自国家利益和地区格局的结构性差异。

（三）从“政治粘合剂”到有效治理工具之间的鸿沟，是扩员后金砖反恐合作面临的核心挑战。反恐在金砖议程中扮演着一个独特角色：它是少数能够将政治制度迥异、经济诉求各异的成员国凝聚在一起的议题之一。恐怖主义对各成员国都构成实际威胁，这为政治合作提供了基础。但金砖反恐的本质是一套“技术合作架构”，而非安全联盟。技术层面的合作——去极端化经验交流、恐怖融资追踪技术分享、网络安全能力建设——可以在不触及敏感政治分歧的前提下推进，但其效果终究有限。当合作需要触及具体恐怖组织的定性、具体国家的责任认定时，政治分歧便会迅速浮现。

（四）扩员后金砖与上海合作组织在反恐领域的职能重叠。上合组织拥有区域反恐机构（RATS）这一实体化执法协作平台，在欧亚地区的反恐情报共享和联合行动方面积累了更长的实践历史。金砖与上合在反恐领域协调具有必要性，可以提升全球反恐合作效率。但协调本身也意味着额外的交易成本：在哪些议题上由金砖牵头、哪些交由上合处理，成员国各自对两个平台的参与深度和战略期待并不相同。

（五）印中关系对金砖反恐合作有制约。印度在今年金砖峰会上推动宣言明确提及帕哈尔加姆袭击，并促使各方接受“零容忍”和反对“双重标准”的表述。宣言并未点名任何支持恐怖主义的国家行为体，这种刻意的模糊处理恰恰反映了内部协调的艰难。印度希望金砖成为对其跨境安全关切的有力平台，中国在这一问题上的立场构成了印度战略中“最复杂的维度”。

大金砖反恐治理中可以务实推进的若干空间

扩员后的金砖在反恐治理中存在若干可以务实推进的空间：

（一）打击恐怖融资是最有可能取得突破的领域。印度将切断恐怖组织的资金网络视为核心优先事项，而沙特和阿联酋在金融监管和反洗钱方面拥有成熟的制度和区域影响力。这一领域的合作具有较强的技术性和较低的政治敏感性，且符合所有成员国的共同利益。

（二）利用金砖新开发银行等经济工具，将反恐与发展援助挂钩，对恐怖主义滋生的根源性条件——贫困、治理真空、青年失业——进行投资。中国方面反复强调的“标本兼治”思路，在这一维度上具有转化为具体项目的潜力。

这些务实路径的推进需要一种政治意愿的持续供给，而扩员恰恰使这种供给变得更加不确定。成员国越多，协调成本越高，达成共识的门槛也越高。金砖的反恐合作能否超越“宣言层面的团结”，取决于各成员国是否愿意在坚持各自核心安全关切的条件下，为有限但实质性的操作、合作留出空间。这要求一种微妙的平衡：既不在定义问题上强求统一（因为统一在可预见的未来不可能实现），也不因定义分歧而放弃所有合作。金砖正在摸索的，恰恰是这样一种“差异中的合作”模式。它的成败不仅关乎金砖自身在全球安全治理中的角色定位，也将为其他多边机制处理类似困境提供参照。

（夏立平，同济大学政治与国际关系学院创始院长、二级教授）