美国法官选任的数据观察 | 联邦与州的比较

数说司法（微信号：justice_data）从今天起正式推出“数说美国”系列。

今天推出第一期：美国法官选任的数据观察。

▌联邦法官选任的数据观察

美国联邦法院系统包括普通法院和专门法院。

专门法院更具美国特色，而从为中国司法改革提供比较研究参考的样本来看，联邦普通法院更具比较意义。

因此本部分对于美国联邦法官选任的研究只关注联邦普通法院系统。

《美国联邦宪法》第二条第二款规定：“总统应提出人选，并于取得参议院的意见和同意后，任命大使、公使及领事、最高法院的法官，以及一切其他在本宪法中未经明定、但以后将依法律的规定而设置之合众国官员。”

上述条款对美国联邦法官的选任做了原则性的规定，即遵循提名+确任的基本流程。

也就是说所有联邦法官均采取任命制（appointment），这与后文提到的可能采取选举制（election）的州法官有很大不同。

可以发现，联邦宪法对法官选任规定较为笼统。

最为有趣的是，美国宪法和其他相关法律都没有对联邦法官的任职资质做出任何具体的规定，因此理论上总统可以提名任何人员出任联邦法院法官。

只是提名人选需要经过参议院的确认。

实际上，在几个世纪的司法发展中，联邦司法部、参议院司法委员会均形成了自身关于联邦法官任命的非正式标准（informal criteria）。

下面小编将结合文献，对这些非正式的规则进行一个简单梳理。

1. 总统提名（nomination）

《美国联邦宪法》第二条第二款将联邦法官提名的权力授权给美国总统。

美国联邦法官在总统提名前，除特殊因素外，主要考虑如下几点：职业能力、司法工作经验、年龄、意识形态以及党派等因素。

但考量的因素因每个总统的不同而不同。

通常总统确定了基本原则之后会将具体工作交给司法部长来处理。

由于美国联邦法官终身任职，只有因退休等原因出现职位空缺时才重新任命。

故而，美国不同总统在任期内得以任命联邦法官的数量并不相同。

下表的数据显示，从罗斯福总统开始到奥巴马总统，任命联邦法官总数最多的是里根总统，他在1981-1988年的8年任期中，共任命了402位联邦法官；

而任命联邦最高法院法官数量最多的则是罗斯福，在他任期中一共任命了9名联邦最高法院大法官。

联邦法官的候选人的范围一旦确定，联邦调查局就开始对其进行背景调查。

在过去，联邦调查局只对实际被选任法官的人进行背景调查。

然而，自尼克松总统当政以来，背景调查已用于所有的有力竞争者身上。

开展背景调查的目的，在于确保侯选人的背景没有任何让总统难堪的问题。

如果总统拟任命的人选被证明曾经虐待配偶或者有醉酒驾驶的历史，就不会获得提名。

2. 美国律师协会资格评价

这一环节并非法定的正式环节，而是在美国司法实践发展的过程中逐步形成了一个非正式传统。

总统提名的候选人将会交由美国律师协会（ABA）的“联邦司法委员会”进行评审。评审结果分为极为合格、很合格、基本合格、不合格等几种。

需要指出的是，ABA的评审结果对总统并没有约束力。

比如著名的法官波斯纳在初任联邦法官时ABA给他评审的结果就仅仅是“基本合格”，但这并没有影响到最终选任。

3. 参议院确任（confirmation）

参议院确认是美国联邦法官选任的法定过程。

目前，参议会确认之前通常会举行一个听证程序——由参议院司法委员会主持，被提名人和证人参加。

在所有的证人证言出示完毕及所有的证人聆讯之后，司法委员会投票通过或者反对将被推荐的人选提交参议院全体会议。

如果被提名人获得了委员会的通过，几乎也就获得了参院的通过（过半数通过即可）。

一经宣誓，总统的提名人便获得了联邦法官的终生职务。

金斯伯格法官自1993年被当时的美国总统克林顿提名。她已经成为现任大法官中资历最长的自由派大法官。

值得特别强调的是，从奥巴马任期开始，参议院确认环节就常常出现“冗长辩论”（filibuster）的实践。

在投票之前，参议员需发表针对联邦法官候选人任命的意见。

此时，处于少数派参议员中的任何人均可以发表无休止的“冗长辩论”来拖延辩论议程，阻碍投票的进行，最终使得大法官候选人提名胎死腹中。

有人将filibuster翻译作“费力把事拖”，不可谓不传神！

长期以来，filibuster被视为国会的灵魂所在，是参议员的当然权利。

在执行filibuster时，发言人需要滔滔不绝一直讲话，不能进餐、不能上厕所。

演讲的主题可以是任何题目。美国历史上甚至发生过参议员拿着《圣经》就开始朗读的情形。

1957年，美国一名参议员创下了连续演说24小时18分钟的最高纪录。

此后，美国参议院加入新的议事规则，只要60%的参议员同意，可以强行停止“冗长辩论”。

美国最高法院法官提名的历史中，一共发生过4次filibuster：

（1）1968年，美国总统约翰逊提名福塔斯取代沃伦成为首席大法官。参议院的反对者就发起了filibuster。

尽管支持者要求强行停止辩论，但只获得45票的支持未达60%。

此后，约翰逊总统不得不撤回提名。

（2）1971年伦奎斯特被提名时遭遇了filibuster，但最终他仍然成功当选美国大法官。

（3）1986年，当伦奎斯特被提名为首席大法官时，反对者再次发动filibuster，但这次美国参议员以68-31的绝对多数强行停止了“冗长辩论”并使得他成功当选。

（4）2006年阿利托大法官也遭遇了filibuster。参议院支持者以72-25的绝对优势强行中止“冗长辩论”。他在第二天以58-42票成功当选。

此外，在奥巴马任期中一共有17名联邦法官的人名遭遇共和党的“冗长辩论”。

在2017年，美国现任总统特朗普提名戈萨奇初任美国联邦最高法院大法官时，美国参议院也发出了“冗长辩论”的威胁，企图延缓戈萨奇的任命。

当然，正如上一期推送中提到的那样，美国联邦法官仅占美国法官总数的3%。因此，上述选任制度并非美国法官制度的主流。

▌州法官选任的数据观察

与联邦法官的任命制（appointment）不同的是，美国许多州法官采取选举制（election），即通过选举由选民选出职位空缺的法官。

同时，许多州规定法官并非终身任职，因此成功选举的法官并非一劳永逸。

在任期结束时需要连任选举。

总的来说，选举制和非终身任职是我们理解美国州法官选任制度的核心要素。

1. 州法官的任职资格

美国各州法官的任职资格有较大的差别。

由于部分州采用了选举制，因此甚至没有对法官的最低任职资格做出明确的规定。

然而，这绝不意味着选举出的法官就不强调专业能力。

事实上，考虑到各州法官选举竞争的激烈性。

候选人的专业素质有时候会成为影响成败的关键。

不过仅从文本上来看，美国州法官的任职要求并不如国内学界想象中高。

下表数据显示，仅有75%的审判法官职位选任时明确要求候选人必须具备法律知识，47%的法官职位要求候选人有法律职位。

只有27%的审判法官职位要求候选人必须具备律师执照。

2. 州法官初任的方式

现阶段美国各州法官的选任制度的差别是极大的，但总的来说可以分为两种：

（1）选举制（Election）：选举制又可细分为两种：党派选举（partisan election）和非党派选举（nonpartisan election）；

“党派选举”是法官候选人以各自的政党身份参与选举，哪个政党的民众支持率高，哪个政党的法官候选人当选；

“非党派选举”则是民众直接投票支持法官候选人（而不是候选人所代表的政党），得票数高的候选人当选。

（2）任命制（Appointment）：任命制的法官是由政府、立法机关或者地方最高法官任命。

下表数据显示，美国51个州（含哥伦比亚特区）中的审判法院法官有22个采用任命制，11个州采用党派选举制，有18个州采用非党派选举制。

采用选举制选任初任法官的州占到总数的57%。同时采用选举制选任上诉法院法官的州占到总数的43%。

3. 州法官连任的方式

联邦宪法只是确定了联邦法官实行终身制，而占美国法官绝对多数的州法官却并非都实行终身制。

下表统计了美国各州各个层级法官的平均任期。

可以发现，州最高法院法官的任期在3至15年之间，平均任期为8年。

州上诉法院法官的任期在3至12年之间，平均任期为7年。

州一般管辖权审判法院法官任期在4至15年之间，平均任期为7年。

规定法官终身任职的州只有3个，仅占总数的6%。

正是因为法官任期的非终身制，绝大多数州法官需要连任的问题。

根据官方的报告显示，现阶段美国州法官连任的方式有四种：

（1）任命制连任（Appointment），即通过特定机构审查，确认法官任职期间表现合格，则允许连任；

（2）党派选举（Partisan Election），即通过再次参加党派选举，若再次击败另一党派的竞争对手，则连任；

（3）非党派选举（Nonpartisan Election），即通过再次参加非党派选举，若再次击败竞争对手则连任；

（4）连任选举（Retention Election），即通过参加特定的“连任选举”（专门为法官连任设置，程序上和上述两种选举不太一样），若通过，则连任。

具体连任方式的比例可以参见下表。

你get到联邦与州法官选任的不同了吗？

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